II OSK 2276/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 173/23 w sprawie ze skargi M. T. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3, 5 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wyrokiem z 19 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Bd 173/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. obywatela Republiki Białorusi (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący") na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku w terminie 60 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku (pkt 2), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 5 czerwca 2023 r. cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Wobec braku aktywności organu, strona złożyła ponaglenie z 18 października 2023 r., które Wojewoda pismem z 24 października 2023 r. pozostawił bez rozpoznania. Następnie cudzoziemiec złożył skargę z 23 października 2023 r. na bezczynność organu. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 lutego 2024 r., WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę w części. Zdaniem sądu pierwszej instancji art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska") znajdują zastosowanie do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo. Równocześnie WSA w Bydgoszczy stwierdził, że art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o pomocy wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie są zgodne z przepisami dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: "dyrektywa 2011/98/UE"). Zdaniem sądu pierwszej instancji jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z dyrektywą 2011/98/UE należy ocenić praktycznie równoważne w skutkach rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W ocenie WSA w Bydgoszczy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i są bezpośrednio skuteczne. Podniesiono, że w konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania. Zatem, WSA w Bydgoszczy uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą uwzględniono przy ocenie zarzucanej organowi bezczynności. W konsekwencji w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania również przepisy art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W kwestii prawa międzynarodowego zwrócono uwagę m.in. na art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: "KPP") oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: "EKPC"). Z tych powodów, zdaniem sądu pierwszej instancji w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. W konsekwencji organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, wynoszącym 4 miesiące od daty złożenia wniosku. W ocenie WSA w Bydgoszczy z akt sprawy wynika, że Wojewoda pozostawał w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącego oraz oddalono wniosek strony o przyznanie sumy pieniężnej. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części tj. w zakresie punktów 1, 2, 3 i 5 zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. poprzez ich nieuprawnione zastosowanie w związku z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a oraz ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.a oraz ust. 3 i 4 ustawy o pomocy polegające na ich niezastosowaniu, wobec uznania ich sprzeczności z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, a w konsekwencji błędnym zastosowaniu w sprawie art. 35 § 1 i 4 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy; - art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie znajdują zastosowania w sprawie i w konsekwencji uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów dyrektywy 2011/98/UE, art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy dają się pogodzić z przepisem art. 5 dyrektywy 2011/98/UE i brak konieczności pomijania tych przepisów w ocenie czy doszło do bezczynności organu, z uwagi na ograniczony czasowo charakter ich obowiązywania; - art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a oraz ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.a oraz ust. 3 i 4 ustawy o pomocy poprzez ich niezastosowanie w sprawie jako niedających się pogodzić z konstytucyjnymi i konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu tj. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o UE, z uwagi na fakt, że przepisy te nie mają charakteru permanentnego, usuwającego bezterminowo z krajowego porządku prawnego terminy załatwiania spraw pobytowych i w taki sposób wyłączających gwarancje prawa do sądu oraz skutecznego środka zaskarżenia. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w całości; ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 4. W piśmie m.in. z 12 lutego 2025 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w Bydgoszczy podzielił stanowisko, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Dodać należy, że pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24 - CBOSA). 5.4. Równocześnie WSA w Bydgoszczy pominął art. 100d ustawy o pomocy (art. 100c nie miał bowiem w sprawie zastosowania z uwagi na złożenie wniosku już w okresie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy), uznając ten przepis za niezgodny z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. To stanowisko WSA w Bydgoszczy pozostaje w ścisłym związku z uznaniem przez ten sąd art. 100d ustawy o pomocy za niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 47 KPP, art. 6 ust. 1 oraz art. 13 EKPC. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska WSA w Bydgoszczy. 5.5. W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że dyrektywa 2011/98/UE nie miała w ogóle zastosowania. W szczególności, w świetle art. 3 ust. 2 lit. k tej dyrektywy, jej przepisów nie stosuje się do obywateli państw trzecich, którzy ubiegają się o przyjęcie jako osoby pracujące na własny rachunek. Z akt administracyjnych sprawy wynika tymczasem, że skarżący ubiegał się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej (karta 52 i 64 akt administracyjnych) – por. np. wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2141/24, CBOSA). 5.6. Niezależnie od powyższego, dodatkowo należy jeszcze wskazać, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24, 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24 - CBOSA). 5.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 5 czerwca 2023 r. W tym okresie oraz w dniu orzekania przez WSA w Bydgoszczy obowiązywał art. 100d tej ustawy (przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2023 r.). W okresie obowiązywania tego przepisu terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. 5.8.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3, 5 i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części. 5.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.