II OSK 2321/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2148/19 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2019 r. znak: MDP.051.67.2018(1) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2148/19 oddalił skargę M. J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2019 r. znak: MDP.051.67.2018(1) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda) postanowieniem z 8 sierpnia 2017 r. znak: PS-IV.967.3.2015.4 nałożył na M. J. grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki B. K. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z załączonym tytułem wykonawczym z 21 listopada 2014 r. wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chodzieży. Jednocześnie Wojewoda wezwał skarżącą do wykonania obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. Postanowienie to doręczono skarżącej 16 sierpnia 2017 r., zatem termin do wniesienia zażalenia na nie upływał z dniem 23 sierpnia 2017 r. Pismem z 18 grudnia 2017 r. skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie Wojewody z 8 sierpnia 2017 r. Jednocześnie, odrębnym pismem z tej samej daty, skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, uzasadniając przekroczenie terminu skomplikowaną sytuacją życiową. Wskazała na rozwód, który (jak stwierdziła) doprowadził ją do złej kondycji psychicznej uniemożliwiającej złożenie zażalenia w ustawowym terminie. Jednocześnie do powyższego wniosku skarżąca załączyła zaświadczenie psychologiczne, wystawione w dniu 15 grudnia 2017 r. Z zaświadczenia wynika, że skarżąca w okresie od 22 sierpnia 2017 r. do 15 grudnia 2017 r. z powodu obniżenia nastroju wynikającego z przewlekłej sytuacji stresowej nie była zdolna sporządzić i wysłać zażalenia. Minister Zdrowia (dalej: Minister) postanowieniem z 1 sierpnia 2019 r. znak: MDP.051.67.2018(1) odmówił skarżącej przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Wojewody z 8 sierpnia 2017 r. znak: PS-IV.967.3.2015.4 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie wydano w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.). W uzasadnieniu postanowienia Minister przywołał treść art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Ministra skarżąca nie uprawdopodobniła winy w uchybieniu terminu, w tym i tego, że nie mogła dokonać powyższej czynności w okresie, do którego zaświadczenie nie odnosi się, tj. od 16 sierpnia 2017 r. do 21 sierpnia 2017 r. Minister przypomniał, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe w przypadku, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeciwności, której strona nie mogła usunąć, nawet przy zastosowaniu największego w danych okolicznościach wysiłku. Ta sytuacja, zdaniem organu, nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z informacją zawartą w zaświadczeniu psychologicznym u skarżącej stwierdzono obniżenie nastroju wynikające z przewlekłej, nie zaś nagłej sytuacji stresowej. W ocenie Ministra nie jest ono tożsame z niemożnością dokonania czynności procesowej i nadania pisma. Dodatkowo organ stwierdził, że zaświadczenie przedstawione przez skarżącą nie jest zwolnieniem lekarskim, lecz zaświadczeniem psychologicznym. Na podstawie stosowanego per analogia rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 2013) okres orzeczonej czasowej niezdolności do pracy może obejmować czas nie dłuższy niż 3 dni poprzedzające dzień, w którym przeprowadzono badanie. Zaświadczenie psychologiczne przedłożone przez skarżącą zostało wystawione w dniu 15 grudnia 2017 r. i obejmuje okres od 22 sierpnia 2017 r. do 15 grudnia 2017 r. Jedynie okres czasowej niezdolności orzeczony przez lekarza psychiatrę może obejmować okres wcześniejszy niż 3 dni poprzedzające dzień, w którym przeprowadzono badanie w przypadku stwierdzenia lub podejrzenia zaburzeń psychicznych ograniczających zdolność podmiotu do oceny własnego postępowania. W konsekwencji Minister stwierdził przekroczenie terminu do wniesienia zażalenia oraz nie znalazł podstaw do jego przywrócenia. M. J. wniosła skargę na powyższe postanowienie Ministra z 1 sierpnia 2019 r., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik postępowania: tj. art. 58 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, mimo że z dołączonego zaświadczenia lekarza psychologa wynika, iż ze względu na stan zdrowotny skarżącej nie mogła ona sporządzić oraz wysłać zarzutów i zażaleń w okresie od 22 sierpnia do 15 grudnia 2017 r. Skarżąca podniosła, że art. 122 § 3 u.p.e.a. przewiduje siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Co oznacza, iż mogła ona wnieść zażalenie w każdym z siedmiu dni od dnia odbioru pisma. Jednocześnie podniosła, że ustawodawca nie przesądza, iż czynność dokonana w pierwszym dniu terminu jest bardziej skuteczna od czynności dokonanej od ostatnim dniu terminu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny zostało nadane przez skarżącą po upływie ustawowego terminu. Zdaniem Sądu przedstawione okoliczności (rozwód, który w konsekwencji doprowadził skarżącą do złej kondycji psychicznej) nie uprawdopodabniają, że miała miejsce sytuacja nadzwyczajna, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z informacją zawartą w zaświadczeniu psychologicznym u skarżącej stwierdzono obniżenie nastroju wynikające z przewlekłej, nie zaś nagłej sytuacji stresowej. Ponadto zaświadczenie przedstawione przez skarżącą nie jest zwolnieniem lekarskim, lecz zaświadczeniem psychologicznym. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Ministra, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zestawienie przywołanych przez Ministra podstaw prawnych zawartych w osnowie zaskarżonego postanowienia i w uzasadnieniu (art. 134 oraz art. 58 § 1 i 2 k.p.a.) oraz zestawienie sentencji postanowienia wraz z uzasadnieniem pozwala przyjąć, że Minister obie kwestie (tj. odmowy przywrócenia terminu i stwierdzenia jego uchybienia) rozstrzygnął w jednym postanowieniu. W ocenie Sądu nie jest to naruszenie przepisów prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy. M. J. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 58 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie uprawdopodobniła uchybienia terminu bez jej winy, podczas gdy skarżąca nie mogła wnieść zażalenia w czasie 7-dniowego terminu z uwagi na jej zły stan psychiczny potwierdzony zaświadczeniem lekarskim od lekarza psychologa. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wniosła też o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia zażalenia. Jak bowiem wynika z akt sprawy i niewadliwych ustaleń organów administracji termin do złożenia zażalenia upłynął w dniu 23 sierpnia 2017 r., a zażalenie (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu) zostało złożone dnia 20 grudnia 2017 r. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do dokonania omawianej czynności procesowej prawidłowo Sąd pierwszej instancji przypomniał, że pozytywne rozpoznanie takiego wniosku wiąże się z koniecznością spełnienia łącznie 4 przesłanek: braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; złożenie przez niego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie czynności, dla której ustanowiono podlegający przywróceniu termin. Trafnie również Sąd wojewódzki wskazał, że przywrócenie terminu może nastąpić, jeżeli jego uchybienie nastąpiło na skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Dokonując oceny tej przesłanki należy mieć na uwadze obiektywny miernik staranności. Chodzi mianowicie o staranność, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. W związku z tym od strony postępowania wymaga się szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw, a jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in. nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (tak m.in. postanowienia NSA: z 10 września 2010 r., sygn. akt II OZ 849/10, z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FZ 82/22; CBOSA). Podkreśla się także, że sam fakt choroby, a nawet uzyskanie w związku z tym zwolnienia lekarskiego od pracy nie jest, a priori, potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu (tak NSA m.in. w wyroku z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 4/19; CBOSA). W świetle powyższego prawidłowo Sąd uznał, że skarżąca w niniejszej sprawie nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu do złożenia zażalenia. Okoliczność, która miałaby stanowić usprawiedliwienie niedokonania tej czynności w terminie, to obniżenie nastroju wynikające z przewlekłej sytuacji stresowej, na potwierdzenie czego strona złożyła zaświadczenie psychologiczne podpisane przez psychologa psychoterapeutę. Z treści zaświadczenia wynika, że podnoszona przez wnioskodawczynię niezdolność do działania miała charakter długotrwały, przewlekły. Brak jest jednak informacji o nagłym pogorszeniu stanu zdrowia. Sam fakt, że skarżąca doświadczała przez długi czas sytuacji stresowej, nawet jeśli wiązało się to z obniżeniem nastroju, nie uzasadnia twierdzenia, że nie była ona w stanie zadbać należycie o swoje sprawy. Nie może dodatkowo ujść uwadze, na co trafnie wskazał organ administracji, a co nie zostało zanegowane przez Sąd pierwszej instancji, że przedłożone zaświadczenie nie pochodzi od lekarza medycyny. Psycholog terapeuta nie wskazał także, że stan zdrowia skarżącej uniemożliwiał załatwianie spraw życia codziennego (co może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia chorób takich jak depresja), a ograniczył się do stwierdzenia "braku możliwości sporządzenia zarzutów i zażaleń", co niewątpliwie czyni zaświadczenie niewiarygodnym i nie mogącym stanowić dowodu uprawdopodobniającego brak winy skarżącej. Konkludując, należało uznać, że ogólnie zły stan zdrowia, czy złe samopoczucie strony, nawet jeśli wynikało z obniżonego nastroju spowodowanego sytuacją rodzinną, jak i odczuwane przez nią dolegliwości natury psychicznej nie mogą być potraktowane jako przyczyna usprawiedliwiająca bezczynność strony. A zatem okoliczności przywołane przez skarżącą na usprawiedliwienie uchybienia terminu nie mogły stanowić podstawy do przywrócenia terminu do złożenia zażalenia od postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia , jak wymaga tego 58 § 1 k.p.a. W konsekwencji zatem jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia tego przepisu. Nie inaczej należało ocenić zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Uzasadnienie zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia wskazuje, że organ administracji rzetelnie ocenił ww. zaświadczenie, a skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie tej oceny. Jedynie na marginesie wskazać dodatkowo należy, że rzeczą autora skargi kasacyjnej, w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jest wskazanie przepisów, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, ten zaś nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów tej ustawy nie mogły przynieść spodziewanego skutku. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.), na które to posiedzenie sprawa została skierowana Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 1 lutego 2023 r. Strony pouczono jednocześnie o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej, z czego finalnie pełnomocnicy stron nie skorzystali.