II OSK 2358/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/ Sz 17/24 w sprawie ze skargi M. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie przekazania zażalenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. G. o zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Sz 17/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi M. G. , na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") w przedmiocie przekazania zażalenia: I. stwierdził bezczynność Powiatowego Inspektora, II. stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznał od Powiatowego Inspektora na rzecz skarżącego M. G. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz V. zasądził od Powiatowego Inspektora na rzecz skarżącego M. G. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor zarzucają naruszenie: 1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę stwierdzonej bezczynności tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez uznanie, iż M. G. jest stroną postępowania, pomimo iż Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowy Inspektor, stwierdzili, że M. G. nie jest stroną postępowania, 2. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 37 K.p.a. poprzez uznanie, iż M. G. mógł złożyć ponaglenie, pomimo iż prawo do wniesienia ponaglenia przysługuje tylko stronie postępowania (art. 37 § 1 K.p.a.), 3. art. 52 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że M. G. mógł wnieść skargę, pomimo iż skarga została złożona przez osobę nieuprawnioną, gdyż M. G. nie jest stroną postępowania, a skarga takowa przysługuje tylko stronie postępowania, 4. art. 53 § 2b P.p.s.a., poprzez uznanie, iż M. G. mógł wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, pomimo iż skarga została złożona przez osobę nieuprawnioną, gdyż skarżący nie jest stroną postępowania, a skarga takowa przysługuje tylko stronie postępowania, 5. art. 149 § 1, 1a oraz § 2 P.p.s.a., poprzez uznanie, iż złożone ponaglenie przez osobę nieuprawnioną ma na celu przyspieszenia postępowania, pomimo iż osoba ta nie jest stroną postępowania oraz nie jest uprawnioną do wniesienia ponaglenia (art. 37 § 1 K.p.a.). Wskazując na powyższe Powiatowy Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi. Organ wystąpił także o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny podniesionych w niej zarzutów, bez przytaczania ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy zostanie ograniczone do zarzutów skargi kasacyjnej. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej mogą być rozpoznane łącznie, gdyż oparto je na wspólnym założeniu wyjściowym. Otóż Powiatowy Inspektor stoi na stanowisku, że M. G. nie był stroną postępowania w sprawie głównej, w ramach której wydano postanowienie z dnia 16 lutego 2024 r., kwestionowane następnie przez skarżącego zażaleniem. Zdaniem organu skarżący nie mógł więc wywodzić środków prawnych z tytułu bezczynności w związku z nieprzekazaniem w terminie wniesionego zażalenia do organu drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Powiatowego Inspektora, które legło u podstaw wywiedzionych zarzutów skargi kasacyjnej. W tym miejscu podkreślić należy, że w niniejszej sprawie, z uwagi na "przedmiot" zarzucanej bezczynności, nie ma przesądzającego znaczenia to, czy skarżący jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. w relacji do materialnie postrzeganego przedmiotu sprawy głównej, w granicach której wydano zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 16 lutego 2024 r. Zasadnicze znaczenie ma to, czego zarzucana bezczynność dotyczy. W niniejszej sprawie dotyczy ona przekazania zażalenia, które złożył właśnie skarżący. Niezależnie od tego, czy zażalenie finalnie zostanie uznane za złożone przez osobę legitymowaną, czy stwierdzona zostanie jego niedopuszczalność, na organie pierwszej instancji ciąży obowiązek jego przekazania w terminie organowi drugiej instancji, a osoba je składająca ma prawo domagać się dopełnienia tej czynności i w rezultacie uzyskania procesowego stanowiska organu drugiej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli organ pierwszej instancji nie przekazuje organowi drugiej instancji zażalenia złożonego na zaskarżalne postanowienie wydane w granicach toczącego się postępowania administracyjnego, to żalącemu się przysługuje prawo do złożenia ponaglenia i następnie skarga na bezczynność. Jeżeli tego nie uczyniono, skarżący miał prawo złożyć skargę na bezczynność – na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ma oczywiście świadomość w jakim kierunku zmierza argumentacja skargi kasacyjnej i dostrzega, że rzeczywiście sekwencja czynności proceduralnych składających się na warunki wniesienia skargi na bezczynność wiąże się z wniesieniem ponaglenia, a to zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., służy "stronie". Trzeba mieć jednak na uwadze specyfikę postępowania administracyjnego, w którym poszczególne podmioty mogą brać udział przez wywodzenie środków prawnych, zwłaszcza środków zaskarżenia, w oparciu o subiektywne przekonanie o swym statusie jako strony postępowania. Status taki podlega weryfikacji w drodze stosownych aktów, na przykład postanowienia z art. 134 K.p.a., bądź decyzji lub postanowienia umarzających postępowanie odwoławcze bądź zażaleniowe. Pojawia się w takim kontekście wątpliwość, czy osoba, która składa w toczącym się postępowaniu administracyjnym przewidziane Kodeksem postępowania administracyjnego środki prawne, może zarazem do czasu ich rozpatrzenia skorzystać ze środków dyscyplinujących, także w tym Kodeksie przewidzianych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podmiot, którego wniesiony środek prawny, jak na przykład odwołanie czy zażalenie, ma być dopiero rozpatrzony, może wnieść ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. i następnie skargę na bezczynność bądź przewlekłość postępowania – dotyczące terminowości rozpatrzenia wniesionego przezeń środka. Istotne jest bowiem, że każdy, kto czyni użytek ze środków przewidzianych w procedurze administracyjnej i czyni to formalnie skutecznie, ma prawo oczekiwać reakcji organu administracji w przepisanej prawem formie, choćby miało to być nawet postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania bądź zażalenia. Warto też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest nie tylko "każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie", ale także ten, kto "kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Można więc uznać, że osoba, która składa do organu żądanie wymagające czynności organu w ramach procedury administracyjnej, jest – w każdym razie w ujęciu proceduralnym "stroną" i może korzystać z takich środków, jak złożenie ponaglenia. Mając to na uwadze, należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, obejmujące naruszenie art. 28 K.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a., art. 52 § 1 P.p.s.a., art. 53 § 2b P.p.s.a. oraz art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a., nie są zasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, M. G. mógł złożyć ponaglenie i w następstwie skargę na bezczynność w sytuacji, gdy wniesione przez niego zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 16 lutego 2024 r. nie zostało przekazane w terminie organowi drugiej instancji. Skądinąd warto odnotować, że w realiach niniejszej sprawy wymienione postanowienie zostało skarżącemu doręczone przez organ z pouczeniem o prawie do wniesienia zażalenia. Skoro zastosował się on do tego pouczenia, to tym bardziej miał prawo oczekiwać przekazania wniesionego środka zaskarżenia w terminie i uzyskania stanowiska organu wyższej instancji w formie stosownego aktu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach zarzutów przedstawionych przez Powiatowego Inspektora i uznając je za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W punkcie 2. sentencji wyroku Sąd rozstrzygnął w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oddalając wniosek skarżącego zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną. M. G. nie poniósł bowiem kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.