II OSK 236/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Kieleckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1582/24 w sprawie ze skargi Starosty Kieleckiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2024 r., znak: DOR.521.26.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1582/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Starosty Kieleckiego, dalej także: "skarżący", na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 26 kwietnia 2024 r., znak: DOR.521.26.2024.AMO, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Kielecki. Wyrok zaskarżył w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 682, ze zm.) przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 4 lutego 2022 r. Nr 265/2022 znak: B-I.6740.43.110.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o. elektryczną, powietrzną pompą ciepła oraz wewnętrzną linią zasilającą (WLZ) na działce nr ewid [...], w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem, 2) art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta Kielecki dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 4 lutego 2022 r. Nr 265/2022 znak: B-I.6740.43.110.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o. elektryczną, powietrzną pompą ciepła oraz wewnętrzną linią zasilającą (WLZ) na działce nr [...], w wymiarze 79 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego, 3) art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę Kieleckiego decyzja Starosty Kieleckiego z dnia 4 lutego 2022 r. Nr 265/2022 znak: B-I.6740.43.110.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o. elektryczną, powietrzną pompą ciepła oraz wewnętrzną linią zasilającą (WLZ) na działce nr ewid. [...], okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego, - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 188 P.p.s.a., art. 189 P.p.s.a. oraz 185 § 1 P.p.s.a. skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2024 r. znak: DOR.521.26.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 marca 2024 r. znak: IR. 1.7840.4.18.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu na rzecz Starosty Kieleckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 682, ze. zm.), dalej także: "Prawo budowlane", przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku. Ustawodawca jasno określił od kiedy należy liczyć bieg terminu 65 dni, używając sformułowania "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". W przepisie tym nie związano biegu terminu z datą wszczęcia postępowania. Nie uzależniono go także od tego czy wniosek jest kompletny pod względem materialnym i formalnym, czy też nie. Zdarzeniem rozpoczynającym bieg terminu, zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jest dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1754/08; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 641/08; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2118/10; wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2429/19). Od tak rozpoczętego biegu terminu odliczyć natomiast należy, jak wynika z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Po uzupełnieniu braków podania termin jest kontynuowany, a nie liczony od początku (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1776/19). Nie można wykluczyć sytuacji procesowej, w której wniosek obarczony jest takimi brakami formalnymi, do których uzupełnienia organ nie jest w stanie wezwać wnioskodawcy, np. brak tożsamości wnioskodawcy, brak jego adresu. Wówczas termin, o którym mowa w art. 36 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, należy liczyć od dnia złożenia pisma umożliwiającego organowi procedowanie w sprawie. Jednak gdy wniosek, tak jak w niniejszej sprawie, został złożony bez tego rodzaju braków, a wymagał jedynie uzupełnienia, do którego organ mógł zobowiązać inwestorów, termin należy liczyć od daty złożenia wniosku. Okres wyznaczony na uzupełnienie podania podlega wówczas odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Przyjęcie odmiennego stanowiska rodziłoby niebezpieczeństwo manipulowania przez organ terminem załatwienia sprawy, który mógłby być wyznaczany w sposób dowolny, za każdym razem po ustosunkowaniu się przez inwestora do wezwania o uzupełnienie braków. Praktyka taka usprawiedliwiałaby bezczynność organu na początkowym etapie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1776/19). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została decyzja Starosty Kieleckiego z dnia 4 lutego 2022 r. Nr 265/2022 znak: B-I.6740.43.110.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego. Najpierw wyrazić należy pogląd, według którego, co do zasady, okoliczności związane z organizacją pracy w urzędzie prowadzonym przez organ administracji publicznej nie stanowią przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Zastrzec jednak trzeba, że ocena istotnych, z punktu widzenia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, okoliczności faktycznych i procesowych powinna być odnoszona do konkretnej sprawy administracyjnej. Nie można wykluczyć, że zespół określonych okoliczności faktycznych i procesowych, obejmujący realne możliwości organu opanowania zwiększonych w stopniu nadzwyczajnym zadań, będzie mógł być zakwalifikowany jako przyczyny opóźnień niezależnych od organu. Warunkiem koniecznym, acz niewystarczającym jest uwzględnienie przez organ prawa strony do przebiegu postępowania, który umożliwi stronie sprawną realizację inwestycji. Szybkość postępowania, także w przypadku złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, nie jest celem samym w sobie. Proces inwestycyjny wiąże się z przygotowaniami oraz działaniami organizacyjnymi, finansowymi i prawnymi. Inwestor ma prawo zakładać, że realizacja inwestycji będzie rozpoczęta, w sytuacji spełnienia przezeń wymogów zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, w terminie określonym w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Niedochowanie przez organ terminu wydania decyzji jest nie tylko kwestią formalną. Zaburza także przebieg procesu inwestycyjnego. Takie skutki niedochowania terminu mogą być w pewnym zakresie złagodzone, czy nawet zniwelowane poprzez podjęcie przez organ czynności o charakterze zbliżonym do czynności, o których mowa w art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Nie kwestionując tego, że regulacja zawarta w przepisach art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego ma charakter kompletny, można przyjąć, że w niektórych sytuacjach, organ mógłby podjąć próbę wykazania, że opóźnienie jest wynikiem przyczyn niezależnych od organu, gdyby poinformował inwestora o przyczynach braku możliwości wydania decyzji w terminie oraz wskazał termin załatwienia sprawy. Nawet bowiem, gdy organ funkcjonuje w warunkach znacznie zwiększonego wpływu spraw, a podjęte działania organizacyjne nie przynoszą natychmiastowego efektu, obowiązkiem organu jest wstępne zbadanie wniosku oraz określenie braków podania, określenie przybliżonego terminu rozpatrzenia podania i wezwanie strony do uzupełnienia braków, zaś w przypadku złożenia kompletnego podania i projektu, poinformowanie strony o przyczynach niemożności wydania decyzji w terminie, a także o przybliżonym terminie załatwienia sprawy. Brak tych podstawowych czynności utrudnia, czy też nawet uniemożliwia inwestorowi dostosowanie działań faktycznych (zakup materiałów, zawarcie umów z wykonawcami) do uwarunkowań prawnych procesu inwestycyjnego. W rezultacie jest niewątpliwe, że pierwsza czynność została przez organ podjęta po upływie terminu do wydania decyzji. Organ nie wykazał aby w odniesieniu do niniejszej sprawy wystąpiły szczególne indywidualne okoliczności wykraczające poza trudności organizacyjne. Decyzja została wydana po upływie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W okresie od wpływu podania w dniu 6 września 2021 r. do dnia wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku, które nastąpiło na mocy postanowienia z dnia 13 stycznia 2022 r., organ nie poinformował strony o braku możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w ustawowym terminie. Nie wskazał nawet przybliżonego terminu załatwienia sprawy. Opóźnienia spowodowane epidemią COVID-19 miały miejsce kilkanaście miesięcy przed wniesieniem podania w niniejszej sprawie. Jest oczywiste, że przedłużenie terminów załatwienia spraw z powodu epidemii COVID-19, w okresie od 20 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., nie dotyczy niniejszej sprawy. Poprzestając na okolicznościach niniejszej sprawy można skonstatować, że organ miał kilkanaście miesięcy na sukcesywne likwidowanie zaległości powstałych w okresie epidemii COVID-19. Nie można także w odniesieniu do przedmiotowego projektu budowlanego przyjąć, że sprawa miała szczególnie skomplikowany charakter. Potwierdza to chociażby charakter inwestycji oraz zakres braków, które inwestor niezwłocznie, tj. 20 stycznia 2022 r., uzupełnił. Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są z urzędu okoliczności dotyczące wymierzenia Staroście Kieleckiemu kar pieniężnych na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w innych sprawach. Również w tych sprawach pierwsze czynności były podejmowane przez Starostę po upływie kilku miesięcy od daty złożenia wniosku. Tryb działania przyjęty w niniejszej sprawie był zatem przejawem szerzej stosowanej praktyki organu, która w świetle art. 35 ust. 6 Prawa budowalnego, nie mogła być zaaprobowana. W konsekwencji uprawniona była ocena organu, a także Sądu pierwszej instancji, według której, Starosta Kielecki nie wykazał aby zachodziły okoliczności o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. W efekcie bezzasadna jest także sformułowana w zarzucie kasacyjnym nr 2 teza o niewłaściwym zastosowaniu art. 36 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.