II OSK 2430/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 490/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 6 marca 2025 r. Nr XI/154/25 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Zduńska Wola w rejonie ulicy Murarskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. A. Spółka z o.o. z siedzibą w [...], dalej także "skarżącą", wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola Nr XI/154/25 z dnia 6 marca 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Zduńska Wola w rejonie ulicy Murarskiej. Skarżąca wniosła skargę na ww. akt na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.), dalej także: "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", zarzucając naruszenie: 1) art. 1 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej także "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p.", 2) art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1-2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, 9 i 12 u.p.z.p. w związku z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. i art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, 3) art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2, 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 4) art. 14 ust. 2 u.p.z.p. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miasta Zduńska Wola oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca w uzasadnieniu podkreśliła, że jest świadoma okoliczności, że w orzecznictwie dominuje pogląd o braku istnienia interesu prawnego podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą intencyjną, jednak wskazała, że w jej opinii całkowicie inaczej należy ocenić sytuację, w której plan miejscowy jest wywoływany celowo, by zablokować konkretną inwestycję. W takich okolicznościach faktycznych podjęta uchwała wpływa na interes prawny właścicieli/użytkowników wieczystych nieruchomości i narusza go, jeśli skutkuje zawieszeniem postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Skarżąca sugeruje, iż podjęta przez Radę Miasta Zduńska Wola uchwała intencyjna, w rzeczywistości nie zmierza do realizacji i urzeczywistnienia jakichkolwiek konstruktywnych czy przemyślanych założeń w obszarze zagospodarowania przestrzeni w mieście, lecz do zablokowania realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego skarżącej. Zdaniem skarżącej, tego rodzaju praktyka w istocie stanowi wypaczenie instytucji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i celu jego uchwalenia. Wskazano, że szczególna waga interesu skarżącej spółki przejawia się w stopniu zaawansowania prawnego, administracyjnego i finansowego, w jakim pozostaje realizowane przez nią przedsięwzięcie inwestycyjne. Spółka uzyskała bowiem ostateczną decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] na działkach objętych zaskarżoną uchwałą, która poddana została kontroli sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny. Ponadto, zdaniem skarżącej, wydanie postanowienia z dnia 17 kwietnia 2025 r. (znak: GP.6733.4.2025.PI), przez kolejne miesiące zawiesza możliwość kontynuowania procesu inwestycyjnego przez skarżącą, w tym uzyskania kolejnej niezbędnej w tym procesie decyzji administracyjnej (vide art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) dla przedsięwzięcia, którego warunki są określone w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 31 lipca 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie jeśli Sąd uzna, że skarżąca wykazała interes prawny do złożenia skargi – oddalenie Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę. Sąd stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., bowiem zaskarżona przez A. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Powyższy przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o jakim mowa w tym uregulowaniu jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść wyłącznie ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, które WSA podzielił, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2015 r., II SA/Gd 156/14, LEX nr 1959430, CBOSA; por. także postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2023 r., II SA/Wr 297/23 LEX nr 3580652, CBOSA). Uchwała ta wydawana jest na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) na terenie objętym planem. Podkreślić trzeba, że charakter uchwały podejmowanej w trybie art. 14 u.p.z.p., jak również uchwał dotyczących zmiany lub uchylenia takiej uchwały, powoduje to, że dla oceny legitymacji skargowej strony skarżącej nie ma znaczenia, czy służy jej jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej uchwałą, czy też powołuje się ona na określone prawa i roszczenia o charakterze obligacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 50). W świetle powyższego, Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącej, wynikającego z prawa własności nieruchomości (art. 140 K.c.), czy też prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej). Ochrony sądowej swoich praw Spółka będzie mogła domagać się, wnosząc ewentualnie skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostanie on uchwalony i będzie ingerował w przysługujące jej prawo własności. Zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapowiedź sporządzenia takiego planu i niczego w zakresie stanowiących własność skarżącej działek nie zmienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca. Postanowienie zaskarżyła w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 233 Kodeksu cywilnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi i nie rozpoznaniu jej merytorycznie, pomimo istnienia po stronie Spółki, legitymacji skargowej wynikającej z norm prawa materialnego, na co wskazywał przedstawiony w skardze stan faktyczny i prawny, jednoznacznie dowodzący naruszenia interesu prawnego [...], jako użytkownika wieczystego nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, albowiem jej podjęcie, skutkowało możliwością zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w trybie art. 58 ust. 1 upzp, z której to możliwości Prezydent Miasta Zduńska Wola dwukrotnie skorzystał, co wstrzymało prowadzony przez Spółkę - istotny z punktu widzenia interesu publicznego - proces inwestycyjny i - co najmniej - opóźniło uzyskanie kolejnej decyzji administracyjnej, kształtującej prawo skarżącej kasacyjnie do zabudowy jej nieruchomości; b) art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art 141 P.p.s.a. w zw. z art 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 1-2 u.p.z.p. w zw. z art 1 ust 2 pkt 7, 9 i 12 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak wszechstronnego rozważenia interesu prawnego [...], polegające na pominięciu istotnych dla wykazania tego interesu okoliczności, mianowicie, instrumentalnego wykorzystania zaskarżonej uchwały przez władze Zduńskiej Woli, wyrażającego się - co najmniej - w czasowym wstrzymaniu, jeśli nie zablokowaniu, doskonale znanego władzom Miasta i ważnego z punktu widzenia interesu publicznego, procesu inwestycyjnego prowadzonego przez Spółkę, zmierzającego do realizacji [...] w sytuacji, gdy podjęcie zaskarżonej uchwały miało służyć wyłącznie temu celowi (blokadzie lub opóźnieniu inwestycji Spółki), a nie uporządkowaniu przestrzennemu większej powierzchni gminy (uchwała intencyjna obejmuje wyłącznie nieruchomość skarżącej kasacyjnie); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art 58 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 233 K.c., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 58 ust. 1 u.p.z.p., która powstała w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta Zduńska Wola, która urzeczywistniła się w dwukrotnym zawieszeniu przez Prezydenta Miasta Zduńskiej Woli, postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla [....], nie stanowi podstawy do przyznania Spółce interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały intencyjnej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., podczas gdy uznać należało, że z przedmiotowego interes ten wynika; b) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art 58 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust 1 i 2 w zw. z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 233 K.c., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała jest aktem o charakterze wewnętrznym, wyłącznie wszczynającym procedurę planistyczną i określającym granice obszaru objętego projektem planu, podczas gdy należało przyjąć, że z uwagi na wprowadzone przez ustawodawcę konsekwencje proceduralne podjęcia tego rodzaju uchwały, dla postępowań o wydanie szeroko rozumianej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zatem tak decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy), mianowicie możliwość ich zawieszenia na wskazany w przepisach okres, tego rodzaju uchwała może rodzić skutki w sferze materialnoprawnej podmiotów, których nieruchomości zostały taką uchwałą intencyjną objęte, tak jak miało to miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały, albowiem ingeruje ona w sposób bezpośredni w możliwość wykonywania, chronionego konstytucyjne, prawa użytkowania wieczystego w które wpisane jest prawo do zabudowy nieruchomości, co dla skarżącej kasacyjnie wyraża się w braku możliwości prowadzenia procesu inwestycyjnego zmierzającego do realizacji [...] (lub jego opóźnienia) na jej własnym terenie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 185 § 1. Ponadto, wniosła o: 1) czyniąc zadość wymogowi określonemu w art. 176 § 2 P.p.s.a., rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Najpierw wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter jedynie intencyjny, wewnętrzny. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter prawny uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa wewnętrznego. Wskazać należy, że uchwała powyższa z definicji nie może naruszać interesu prawnego jednostek, bowiem jako akt prawa wewnętrznego – w przeciwieństwie do aktu prawa powszechnie obowiązującego – nie wywołuje skutków prawnych w sferze zewnętrznej. Jedynym skutkiem prawnym ww. uchwały jest wyrażenie woli organu stanowiącego gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, jako organ kolegialny, składa oświadczenia w formie uchwał i jednocześnie uchwały te mogą mieć charakter zewnętrzny albo wewnętrzny. Uchwała ma charakter zewnętrzny, gdy skierowana jest do jednostek i ma wywoływać skutek prawny wobec obywateli i innych jednostek organizacyjnych. Tymczasem zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ma charakter wewnętrzny. Jest ona tzw. uchwałą intencyjną, w żaden sposób nie określającą końcowego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego projektem planu, będąc skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. W orzecznictwie w zasadzie jednolicie wskazuje się, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia planu, jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 27/11). Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżącej nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12). Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (patrz: wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15). Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13 oraz w wyroku z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3067/14). Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej, że podjęcie uchwały wstrzymuje proces inwestycyjny z uwagi na zawieszenie postępowania wyjaśnić trzeba, że stosując art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ działa na podstawie przepisu ustawowego, korzystając z przyznanego mu uprawnienia do zawieszenia postępowania. Zawieszenie nie narusza zatem interesu prawnego skarżącej, gdyż nie wpływa to na jej sytuację materialnoprawną, lecz wyłącznie na sytuację procesową (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18). Okoliczność, że ww. uchwała o wewnętrznym charakterze może pośrednio oddziaływać na sytuację prawną skarżącego, nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., co przesądza o niezasadności zarzutów naruszenia w punkcie 1) a) i b) oraz w punkcie 2) a) i b) w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają zatem usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.