II OSK 2447/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2018/18 w sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i [...] S.A. z siedzibą w S. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2018/18, na skutek skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] S.A. z siedzibą w S., stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta [...] z 17 kwietnia 2018 r., nr [...], w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta [...], w części dotyczącej ujęcia w gminnej ewidencji zabytków pod poz. [...] część A załącznika do zarządzenia, stadionu [...]. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, zaskarżając go w całości, organ administracji zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy polegające na "niewłaściwym uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu niezgodności z prawem wskazanego Zarządzenia w zaskarżonej części przy błędnym uznaniu, że uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dn. 11.05.2023 r. o sygn. akt P 12/18, prowadzi do konieczności uwzględnia skargi, podczas gdy wskazany wyrok nie prowadzi do zmiany w zakresie stosowania prawa, w następstwie czego Sąd I instancji niewłaściwie uchylił się od dokonania oceny zaskarżonego zarządzenia w odpowiedniej części pod względem merytorycznym, to jest pod kątem naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. [z] art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Z kolei na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono niewłaściwą wykładnię art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędną odmowę zastosowania art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Niezależnie od tego do jakiej konkretnie kategorii z przyjmowanych w doktrynie prawa zaliczy się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, zauważyć należy, że stwierdzono w nim, iż art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Potwierdzono tym samym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności powołanego przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z Konstytucją RP, wynikające z tego, że właściciel nieruchomości ujmowanej w ewidencji zabytków nie mógł w ogóle uczestniczyć w postępowaniu, które kończyło się czynnością organu administracji powodującą prawne ograniczenie prawa własności jego nieruchomości. Zatem, już sam fakt, że wpis do ewidencji zabytków nastąpił po przeprowadzeniu takiego wadliwego z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności, stanowi podstawę do tego, aby taką czynność uznać za niezgodną z prawem. Takie skutki powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego są przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego najlepszym przykładem jest wyrok NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2781/17, którym rozstrzygnięto tę sprawę, w której zadano pytanie o zgodność z Konstytucją RP art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytków. W związku z tym zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się ustalenia Sądu pierwszej instancji, według którego właściciele nieruchomości, której dotyczył zaskarżony wpis do ewidencji zabytków, w żaden sposób nie brali udziału w postępowaniu, które doprowadziło do tej czynności. W konsekwencji przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne, sprowadzające się do twierdzenia, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego sam w sobie nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi na czynność organu administracji podjętą na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, lecz konieczna była ocena, czy ujęcie określonego przedmiotu w ewidencji zabytków było merytorycznie usprawiedliwione, nie są zasadne. Na marginesie zauważyć należy, że NSA rozpoznający skargę kasacyjną nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji co do zakwalifikowania zaskarżonej czynności do form działania organów administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.). W ocenie NSA zaskarżona czynność podpada pod art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji pod art. 146 p.p.s.a., jak przyjęto to w wyżej powołanym wyroku NSA z 18 października 2023 r. Ta kwestia nie została jednakże poruszona w skardze kasacyjnej. Poza tym, nie ma ona istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż mimo odmiennych sformułowań wyrażających uwzględnienie skargi przyjętych w art. 146 i art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ulega wątpliwości, że zaskarżona czynność najpóźniej z uprawomocnieniem się zaskarżonego wyroku utraciła moc prawną. Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności podstaw kasacyjnych, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu administracji od wyroku uwzględniającego skargę i w związku z żądaniem skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zwrotu kosztów postępowania NSA na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz tej skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.