II OSK 2455/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.), sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 331/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr SKO-ZP-4160/230.246/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 331/23 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. (dalej Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 11 kwietnia 2023 r. nr SKO-ZP-4160/230, 246/2022 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy P. z 25 października 2022 r. nr GK-BUA.6730.171.2021.1, którą ustalono na rzecz T.R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku szkoleniowego z częścią gastronomiczną, budynku wypożyczalni sprzętu wodnego z częścią gastronomiczną oraz budowy toalety publicznej w ramach budowy centrum sportowo-szkoleniowego na działce nr ewid. [...] w P. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd podzielił stanowisko organów, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa o charakterze usługowym, związana z turystyką i rekreacją (pole kempingowe, domki letniskowe na wynajem, salon kosmetyczny), co pozwala na przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp). Podkreślono, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, jako umożliwienie uzupełniania funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję, a nie jako obowiązek powielania funkcji dominującej. Planowana inwestycja wpisuje się w istniejący i rozwijający się turystyczno-rekreacyjny charakter terenu wokół Jeziora Powidzkiego. Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonej analizy urbanistycznej wskazując, że stanowi ona dokument specjalistyczny, a strona skarżąca nie przedstawiła dowodów podważających jej rzetelność. Odnosząc się zaś do zarzutu nielegalności pola kempingowego podkreślono, że do akt sprawy włączono dokumentację wskazującą na jego legalne funkcjonowanie, a strona skarżąca nie podważyła skutecznie tych ustaleń. Sąd nie znalazł także podstaw do zawieszenia postępowania w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie decyzji podziałowej. 2. Stowarzyszenie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, polegające na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało, b) art. 141 § 4 Ppsa, poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie przedstawia rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego teren z zabudową letniskową został zaliczony do zabudowy usługowej, a także poprzez pominięcie istotnych dla sprawy argumentów skargi, w tym dotyczących braku wystarczającego uzbrojenia terenu oraz braku wyjaśnienia kwestii liczby miejsc postojowych, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 151 Ppsa, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to nie odpowiada prawu. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T. R. wniósł o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji (art. 193 zd. drugie Ppsa). 4.3. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem. Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, przytoczył zarzuty skargi, odniósł się do nich i wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, Sąd w sposób wystarczający wyjaśnił, dlaczego uznał, że w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa, która może stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Wskazał na istnienie w sąsiedztwie pola kempingowego, domków letniskowych na wynajem oraz salonu kosmetycznego, co w jego ocenie, potwierdza turystyczno-rekreacyjny charakter istniejącej zabudowy. Sąd nie ma obowiązku odnoszenia się do każdego argumentu strony, jeżeli nie ma on znaczenia dla rozstrzygnięcia, a istotą sporu w niniejszej sprawie była właśnie ocena spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. 4.4. Kluczowy dla sprawy jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zarzut ten jest jednak chybiony. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zasada dobrego sąsiedztwa (kontynuacji funkcji) nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania dominującej funkcji zabudowy. Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 2563/18). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2802/18). W niniejszej sprawie organy administracji, a za nimi Sąd I instancji, prawidłowo ustaliły, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o charakterze usługowym, związanym z turystyką i rekreacją. Na działce nr [...] znajduje się pole kempingowe (działalność prowadzona w ramach agroturystyki) oraz domki letniskowe (działalność gospodarcza w obiektach świadczących usługi hotelarskie, nie będących obiektami hotelarskim), a na działce nr [...] – salon kosmetyczny. Planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku sportowo-szkoleniowego z funkcją gastronomiczną i wypożyczalnią sprzętu wodnego oraz toaletą publiczną, w sposób oczywisty stanowi kontynuację i uzupełnienie tak określonej funkcji. Nie jest to zatem wprowadzanie funkcji całkowicie obcej, która zaburzyłaby istniejący ład przestrzenny. Próba przedstawienia przez Stowarzyszenie istniejącej zabudowy jako wyłącznie mieszkaniowej jest nieuprawniona i pomija jej faktyczny, usługowy charakter, który został prawidłowo zidentyfikowany przez organy. Należy podkreślić, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest ochrona ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (art. 2 pkt 1 upzp). Nie jest jej celem blokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy planowana zabudowa wpisuje się w istniejący i rozwijający się charakter terenu. 4.6. Nieuprawione są tym samym twierdzenia, iż doszło w sprawie do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Subiektywna ocena skarżącego, że działka nr [...] nie może służyć za wzorzec dobrego sąsiedztwa, nie świadczy o tym, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek kontynuacji funkcji. Podkreślić należy, że dla potrzeb wyznaczenia obszaru analizowanego przyjęto wartość trzykrotności granicy frontowej działki objętej wnioskiem inwestora wynoszącą 120,0 m od wszystkich granic przedmiotowej działki. Skoro działka nr [...] znalazła się w granicy obszaru analizowanego, brak było podstaw do tego, aby organ pominął w analizie zabudowę, która na niej występuje. 4.7. Na marginesie należy odnieść się do statusu skarżącego jako organizacji społecznej. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (art. 31 Kpa) jest uzasadniony, gdy przemawia za tym cel statutowy tej organizacji i interes społeczny. W niniejszej sprawie działania Stowarzyszenia [...] koncentrujące się na zablokowaniu konkretnej inwestycji przy użyciu argumentów, które zostały ocenione jako bezzasadne przez organy obu instancji oraz Sąd I instancji, budzą wątpliwości co do tego, czy rzeczywistym motywem jest ochrona ładu przestrzennego jako interesu społecznego, czy też ochrona partykularnych interesów jego członków, obawiających się sąsiedztwa nowej inwestycji. Ochrona interesu publicznego nie może być utożsamiana z próbą zablokowania każdej nowej inwestycji w sąsiedztwie. 4.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.9. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.