II OSK 2457/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 289/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta N. oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 289/23 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w N. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w N. z [...] sierpnia 2022 r. nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta N. (dalej plan miejscowy). W ocenie Sądu Wojewódzkiego zestawienie postanowień studium oraz planu miejscowego pokazuje, że unormowania (w tym przeznaczenie) planistyczne odnoszące się do spornych działek "1P/U" oraz 6U", zachowują spójność z odnośnymi ustaleniami studium dotyczącymi terenów "P/U". Wbrew zarzutom skargi przeznaczenie działki nr [...] na "teren gospodarowania odpadami" skutkowałoby niezgodnością takiego ustalenia planistycznego ze studium. Natomiast w odniesieniu do działku nr [...] w studium przewidziało alternatywnie pod "zabudowę produkcyjno-magazynową lub usługową", to oznacza, że z tak określonym ustaleniem studium zgodne będzie przeznaczenie w planie konkretnego terenu z ww. obszaru: (i) tylko pod zabudowę produkcyjno-magazynową, albo (ii) tylko pod zabudowę usługową, albo (iii) zarówno pod zabudowę produkcyjno-magazynową, jak i pod zabudowę usługową. Ponadto Rada Miejska uwzględniła, w sposób dopuszczony w studium, prowadzoną na ww. działce w dacie uchwalania planu działalność z zakresu gospodarowania odpadami ‒ w postaci istniejącego PSZOK-u (§ 15 ust. 19 pkt 2 lit. a planu miejscowego). Skarżąca zaś nie wykazała, że prowadziła działalność z zakresu gospodarowania odpadami w szerszym zakresie. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa), na podstawie którego Sąd I instancji był zobowiązany do rozstrzygnięcia w granicach niniejszej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, na podstawie którego Sąd I instancji był zobowiązany wydać wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, i w zw. z art. 3 § 1 Ppsa, na podstawie którego Sąd I instancji był zobowiązany - w granicach sprawy - do dokonania kontroli działalności administracji publicznej - Rady Miejskiej w N. w zakresie zaskarżonego planu miejscowego, które to naruszenie polega na tym, iż z akt sprawy, w tym z powołanej w skardze informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców dla Przedsiębiorstwa B. wynika, iż jedynym udziałowcem tej spółki jest skarżąca, Przedsiębiorstwo B. zajmuje się m.in. produkcją materiałów budowlanych, sprzedażą materiałów budowlanych i innych oraz wykonywaniem robót budowlanych, a działalność ta prowadzona jest m.in. na działce nr [...], z czego wypływa logiczny wniosek, uwzględniający także doświadczenie życiowe, iż z taką działalnością bezpośrednio związana jest m.in. konieczność magazynowania produkowanych i sprzedawanych materiałów, zaś chociażby już istniejąca zabudowa o funkcji garażowej jest zdatna do pełnienia funkcji magazynowej, a nadto w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy brak jest argumentów przemawiających za zakazem lokalizacji na terenie tej działki składów i magazynów, a więc przemawiających za zakazem przeznaczenia tego terenu na funkcję produkcyjno-usługową, w tym magazynową, a nadto, iż przeznaczenie tego terenu na funkcję produkcyjno-usługową, w tym magazynową, jest zgodne ze studium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów postępowania oraz uwzględnienie powyższych okoliczności wynikających z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy winno doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż plan miejscowy w zaskarżonym zakresie przeznaczenia terenu działki nr [...] położonej w N. wyłącznie na funkcję U jest nieważny, bowiem w sposób nieproporcjonalny ingeruje w prawo użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej oraz w jej interesy finansowe; 2) art. 134 § 1 Ppsa, na podstawie którego Sąd I instancji był zobowiązany do rozstrzygnięcia w granicach niniejszej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w związku z art. 133 § 1 Ppsa, na podstawie którego Sąd I instancji był zobowiązany wydać wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy i w zw. z art. 3 § 1 Ppsa, na podstawie którego Sąd I instancji był zobowiązany - w granicach sprawy - do dokonania kontroli działalności administracji publicznej - Rady Miejskiej w N. w zakresie zaskarżonego planu miejscowego, które to naruszenie polega na tym, iż z akt sprawy, w tym bezspornych stanowisk stron wynika, iż na terenie działki nr [...] prowadzona jest wyłącznie działalność gospodarcza w zakresie gospodarowania odpadami obejmująca zbieranie odpadów w ramach punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, a Sąd I instancji uznał (s. 23-24 uzasadnienia wyroku), iż w świetle ustaleń planistycznych funkcja gospodarowania odpadami na terenie działki nr [...] nie jest funkcją podstawową ani uzupełniającą, a jedynie funkcją "dopuszczoną", zatem brak było podstaw do przeznaczenia terenu tej działki na funkcję gospodarowania odpadami oraz oznaczenia go symbolem "O" i kolorem ciemnoszarym na rysunku planu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie ww. przepisów postępowania oraz uwzględnienie powyższej niespornej okoliczności dotyczącej wyłącznego faktycznego przeznaczenia terenu działki nr [...] na funkcję gospodarowania odpadami w zakresie zbierania odpadów winno doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż plan miejscowy, w zaskarżonym zakresie przeznaczenia terenu działki nr [...] położonej w N. wyłącznie na funkcję P/U jest nieważny, bowiem w sposób nieproporcjonalny ingeruje w prawo użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej, a nadto winno doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż możliwe jest oznaczenie terenu działki nr [...] symbolem "O" i przeznaczenie jej na funkcję gospodarowania odpadami w sposób ograniczony tj. wyłącznie dopuszczenie zbierania odpadów z wyłączeniem innych czynności gospodarowania odpadami, co uchroniłoby skarżącą oraz Przedsiębiorstwo B. przed skutkami ewentualnych zmian ustawodawczych likwidujących punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych i wprowadzających w to miejsce choćby inną nazwę takich punktów, bowiem w takiej sytuacji selektywne zbieranie odpadów komunalnych na tej działce nie byłoby już możliwie w świetle jednoznacznego brzmienia § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a planu miejscowego, a nie dopuszczono innych form zbierania odpadów. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: skargi z 28 marca 2023 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 288/23 oraz skargi kasacyjnej od tego wyroku. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.4. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2128/23 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrokiem z 22 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 288/23 oddalającego skargę skarżącej na uchwałę Rady Miejskiej w N. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. (studium). 3.5. We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, a więc nie zakwestionowano tak wykładni jak i zastosowania przepisów stanowiących podstawę do przyjęcia określonych ustaleń w studium. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można bowiem kwestionować wykładni oraz zastosowania określonych przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1365/19, 4 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2582/20, 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1972/19). W niniejszej sprawie taka sytuacja właśnie występuje, ponieważ autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie zastosowanie przepisów prawa materialnego regulujących zasady wykonywania władztwa planistycznego. Taka konstrukcja zarzutu nie mogła jednak doprowadzić do kontroli zaskarżonego wyroku w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 Ppsa. 3.6. Wskazane w ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 Ppsa mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdyby sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17, z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę legalności badanego planu miejscowego w granicach interesu prawnego skarżącej. W szczególności uznał za nie naruszające władztwa planistycznego ustalenia dotyczące przeznaczenia działek nr [...] i [...], w szczególności w zakresie objętych zakazem lokalizacji inwestycji w zakresie składowania odpadów, utylizacji odpadów, segregacji odpadów. Należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że ustalenia planu w odniesieniu do ww. działek nie wykraczają w sposób arbitralny poza granice władztwa planistycznego gminy. Sąd Wojewódzkie dokonał zatem oceny tej kwestii w swoim wyroku. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść też zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Sąd Wojewódzki orzekał na podstawie akt sprawy, szczegółowo odnosząc się do dokumentów, które się w nich znajdowały. Ocena Sądu I instancji odnosi się zatem do legalności planu miejscowego. Okoliczność, że skarżąca jej nie akceptuje nie może być równoznaczna z naruszeniem art. 133 § 1 Ppsa. 3.7. Dokonana w tym zakresie ocena przez Sąd I instancji nie narusza art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa. Nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, że najemca działki nr [...] prowadzi określoną działalność na nieruchomości, ponieważ interes Przedsiębiorstwa B. jako najemcy działki w odniesieniu do ustaleń tego planu miejscowego nie podlega ochronie sądowej (wyrok WSA z Poznaniu z 7 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 246/23). Sąd Wojewódzki dokonał kompleksowej oceny kwestii przeznaczenia działki nr [...] wyłącznie na funkcję U, tak w zakresie zgodności ze studium jak i zastosowania władztwa planistycznego. Analogicznie w odniesieniu do działki nr [...] przedmiotem oceny Sądu była w istocie kwestia przyjęcia określonego przeznaczenia w planie miejscowym, nie zaś nieprzyjęcia oczekiwanego przez skarżącą przeznaczenia. Jak wykazał organ i zaakceptował to Sąd I instancji, wprowadzenie w odniesieniu do ww. działki zapisów do planu miejscowego, było działaniem świadomym i miało na celu wyeliminowanie powstawania nowych inwestycji z zakresu składowania odpadów w takich lokalizacjach, jak omawiana wyżej, w pobliżu gęsto zabudowanych terenów zurbanizowanych, w tym zabudową mieszkaniową, usługową (m.in. szkoła). Przy tym Rada Miejska uwzględniła, w sposób dopuszczony w studium, prowadzoną na ww. działce w dacie uchwalania Planu działalność z zakresu gospodarowania odpadami ‒ w postaci istniejącego PSZOK-u (zob. § 15 ust. 19 pkt 2 lit. a Planu). 3.8. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. 3.9. Nie było przy tym jakiejkolwiek potrzeby przeprowadzania dowodów uzupełniających z dokumentów powołanych w skardze kasacyjnej, ponieważ są one Sądowi wiadome z urzędu. 3.10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.