II OSK 2499/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 454/23 w sprawie ze skargi U.B. i R.B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2023 r., znak ZOA-XXI.7721.12.2021 w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 sierpnia 2023 r., II SA/Lu 454/23 oddalił skargę U.B. i R.B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z 21 marca 2023 r., znak: ZOA-XXI.7721.12.2021, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 29 listopada 2022 r., znak: NB.051-2/18, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił nałożenia na Gminę [...] nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej nr [...] w miejscowości H. gmina [...] wykonanej przez Gminę [...] w 2013 r. na działce nr ew. [...] i na części działki nr ew. [...] do stanu zgodnego z prawem. U.B. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie: I. prawa materialnego: 1) art. 3 pkt 7a p.b. poprzez błędną interpretację i błędne przyjęcie, że sporna inwestycja stanowiła jedynie przebudowę drogi i że zakres wykonanych robót nie wykraczał poza zakres pojęcia przebudowy, a w związku z tym błędne przyjęcie, iż inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia; 2) art. 50 ust. 1 p.b. poprzez błędną interpretację i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki wszczęcia postępowania naprawczego, gdyż w ocenie Sądu I instancji sporna inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę, nie mogła spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, a także nie naruszała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy[...]; 3) § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), dalej: r.w.t., poprzez błędną interpretację i błędne przyjęcie, że szerokość wybudowanej drogi jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami w sytuacji, gdy szerokość pasa ruchu na tej drodze powinna wynosić 2,75 m na pas, czyli 5,5 m przy ruchu dwukierunkowym, natomiast łączna szerokość jezdni nowo wybudowanej nie przekracza szerokości 3,5 m; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżących na decyzję LWINB utrzymującą w mocy decyzję PINB, polegające na niepodważeniu przez Sąd I instancji, że organy I i II instancji, orzekając w spornej sprawie, naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia, czy faktycznie sporna droga nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenia środowiska; 2) błędne ustalenie, że sporna droga nie stanowi drogi lokalnej, a taki status będzie miała dopiero po zakończeniu II etapu inwestycji, który ma wykonać Miasto C. w sytuacji faktycznego przyznania przez Sąd I instancji, iż nie spełnia ona parametrów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518), dalej: r.p.t.b., a także obowiązującego wcześniej r.w.t.; 3) błędne ustalenie, że sporna droga jest drogą o odpowiedniej szerokości w sytuacji, gdy z uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 13 lipca [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. 2306), dalej: m.p.z.p., wynika, że przedmiotowa droga powinna mieć jezdnię o szerokości minimum 5,5 m, zaś faktyczna szerokość jezdni wynosi od 3,25 m do 3,60 m, w związku z czym jest niezgodna z m.p.z.p.; 4) błędne ustalenie, że sporna droga miała być wspólną drogą gminno-miejską Gminy [...] i Miasta C. w sytuacji, gdy okoliczność ta nie została w żaden sposób ustalona w ramach niniejszego postępowania, zaś organy postępowania przyjęły takie ustalenia jedynie w oparciu o twierdzenia ustne, niepoparte żadnymi dokumentami; 5) art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak merytorycznego rozpoznania każdego z zarzutów zawartych w skardze w sytuacji, gdy brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, a także błędnie uznał, że organy I i II instancji nie były związane oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2022 r., VII SA/Wa 1015/22 oddalającym skargę Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 13 kwietnia 2022 r., znak DON.7100.61.2022.FSE, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Niezasadnie skarżąca przypisała Sądowi I instancji uchybienie art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przywołana regulacja prawna wskazuje, że sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, rozstrzygając w granicach tejże sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach zarzutu naruszenia ww. przepisów nie można wskazywać na nadanie przez sąd I instancji wadliwej konstrukcji uzasadnieniu wydanego wyroku, albowiem wymagania, jakie w tym zakresie ciążą na wojewódzkim sądzie administracyjnym, wiążąco określa art. 141 § 4 p.p.s.a. i to naruszenie ww. przepisu powinno być wskazane w podstawie wnoszonej skargi kasacyjnej, jeżeli zdaniem jej autora sąd w uzasadnieniu wyroku odstąpił od wypowiedzenia się odnośnie do kwestii prawnych mających kluczowy wpływ na wynik sprawy, objętych treścią zarzutów skargi. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można również skutecznie kwestionować prawidłowości sformułowanej przez sąd oceny prawnej i wyrażonych w uzasadnieniu wyroku argumentów mających ją wspierać, ani prawidłowości oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Powoduje to, że odrzucić należy podniesiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut, który uchybienie wskazanych przepisów procesowych wiąże z błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, iż LWINB, wydając zaskarżoną decyzję, nie był związany oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2022 r., VII SA/Wa 1015/22, jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił, z jakich powodów należy się oprzeć na takim wniosku, a stanowisko prezentowane przez skarżącą, na co wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej, jest wyrazem kontestowania tego zapatrywania jako błędnego. Odrębną kwestią jest ocena motywów nakazujących skarżącej sprzeciwić się poglądowi prawnemu Sądu I instancji, które wadliwie, albowiem z uwzględnieniem regulacji prawnej odnoszącej się działania sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego, błąd Sądu I instancji wiążą ze skutkami obowiązywania prawomocnego orzeczenia, które określać ma dyspozycja art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.). Nie znajduje potwierdzenia zarzut, że LWINB dokonał niewyczerpującego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, a Sąd I instancji tę wadliwość pominął. Zaskarżony wyrok nie uchybia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., ponieważ zasadnie, poddając weryfikacji podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji podzielił wnioski, jakie w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego przyjęły organy nadzoru budowlanego odnośnie do braku podstaw do nałożenia na Gminę [...] nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy drogi gminnej nr [...] w H. W ramach postępowania naprawczego orzekające organy zobowiązane były zgromadzony materiał dowodowy ocenić pod kątem przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 p.b. i to wymaganie, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, zostało dopełnione. Nie znajduje potwierdzenia pogląd skarżącej, że ustalenia przyjęte przez organy nie nadały znaczenia zagadnieniu niestwarzania przez przebudowany obiekt budowlany zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.), jak też pomijały obowiązek rozważenia zgodności zrealizowanych przez Gminę Chełm robót budowlanych z postanowieniami m.p.z.p. (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.), ponieważ obie te kwestie stanowiły przedmiot merytorycznej wypowiedzi LWINB, której prawidłowość, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, nie powinna budzić istotnych wątpliwości. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność, iż teren, na którym zlokalizowany jest przebudowany fragment drogi, przeznaczony jest w m.p.z.p. pod drogę lokalną, nie przesądza o tym, że istniejąca droga tenże status prawny posiada, a przez to prawidłowość jej parametrów powinna być oceniana w odniesieniu do wymagań dotyczących drogi o statusie drogi lokalnej, wynikających z postanowień tego aktu prawa miejscowego, ponieważ sporne roboty budowlane (prowadzone jedynie w obrębie dotychczasowego pasa drogowego znajdującego się na terenie mieszczącym się w granicach administracyjnych Gminy [...], a nie terenu przyległego należącego do miasta C.) stanowiły wyłącznie przebudowę drogi, ograniczającą się do podwyższenia jej parametrów technicznych i eksploatacyjnych poprzez zmianę nawierzchni z kruszywa łamanego na nawierzchnię asfaltową oraz wzmocnienie poboczy gruntowych. Zdaniem Sądu I instancji, stanowiący przedmiot postępowania obiekt budowlany nie jest drogą L - 10 - drogą lokalną do zabudowy w Horodyszczu w rozumieniu § 10 ust. 8 pkt II m.p.z.p., co również potwierdza brzmienie odpowiednich postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 28 grudnia [...] r. dla obszaru położonego w rejonie ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 r. Nr [...], poz. [...]), a także uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 28 czerwca [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C.dla obszaru w rejonie ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r. Nr [...], poz. [...]), wskazujących na zabezpieczenie terenu pod "nowoprojektowaną" drogę i zamiar jej przyszłej, wspólnej realizacji na granicy administracyjnej obu jednostek samorządu terytorialnego. Podjęta przez skarżącą polemika z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie może być uważana za skuteczną, uwzględniając, że zarzucenie temu stanowisku sprzeczności z ustaleniami planistycznymi przyjętymi przez Radę Gminy [...] i Radę Miasta C. nie wiązało się z przytoczeniem w skardze kasacyjnej jakichkolwiek przepisów wskazanych aktów prawa miejscowego, które normując dostrzeżone przez stronę kwestie, podlegać miałyby w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może stąd we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich uściślać albo korygować. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 3 pkt 7a p.b. wskutek uznania, że zakres wykonanych na podstawie zgłoszenia z 11 stycznia 2013 r. przez Gminę [...] robót budowlanych na działce nr ew. [...] i na części działki nr ew. [...] należy kwalifikować jako przebudowę drogi gminnej nr [...] (w obrębie objętego zgłoszeniem odcina tej drogi o długości 788 m). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przyjęta przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacja spornej inwestycji, jako przebudowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., cechuje się prawidłowością, albowiem pojęcie to należy odnosić do wykonywania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji), przy czym w przypadku dróg za dopuszczalne należy uznać zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Dokonane w sprawie ustalenia wskazywały, że wykonana inwestycja nie wykracza poza zakres tak definiowanego pojęcia przebudowy, albowiem roboty zostały wykonane w granicach istniejącego pasa drogowego drogi i w ich następstwie doszło jedynie do polepszenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi posiadającej nawierzchnię z kruszywa łamanego, co miało związek z wyeliminowaniem istniejącego zniekształcenia w jej profilu podłużnym i poprzecznym oraz poprawy jakości jej nawierzchni. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, z jakich powodów ta ocena miałaby pozostawać nieuprawniona, albowiem twierdzeniu, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 3 pkt 7a p.b., nie towarzyszy jakiekolwiek wyjaśnienie, które pozwalałoby określić podstawy stawianego w tym zakresie Sądowi zarzutu. Należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż warunkiem uznania robót budowlanych za przebudowę drogi jest jej wcześniejsze istnienie w granicach tego samego pasa drogowego. Cechą, która odróżnia budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. od jej przebudowy jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem, musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który to warunek droga gminna nr 112719L niewątpliwie przed zainicjowaniem zgłoszonych organowi administracji architektoniczno-budowlanej robót spełniała (por. wyrok NSA z 21 września 2022 r., II OSK 3146/19; wyrok NSA z 29 września 2020 r., II OSK 1460/20). Podobnie, jako nieuzasadniony, należy ocenić zarzut przypisujący Sądowi I instancji uchybienie § 15 ust. 1 pkt 5 r.w.t., albowiem konsekwencją niepodważenia przez skarżącą ustalenia, że stanowiąca przedmiot postępowania naprawczego przebudowa drogi nie dotyczyła drogi klasy lokalnej (L), jest niemożność twierdzenia, iż ww. przepis określający szerokość pasów ruchu na drodze klasy L mógł znajdować w sprawie zastosowanie. Z przyjętych w sprawie przez Sąd I instancji ustaleń wynika, że do czasu realizacji przez Miasto C. drugiego etapu inwestycji w zakresie budowy zaplanowanej drogi lokalnej przebudowana droga na terenie Gminy [...], zgodnie z klasą nadaną jej w książce drogi, pełni funkcję gminnej drogi klasy dojazdowej (D). W przypadku drogi tejże klasy § 14 ust. 3 pkt 2 r.w.t. dopuszcza stosowanie jednej jezdni o jednym pasie ruchu, przeznaczonym do ruchu w obu kierunkach, jeżeli minimalna szerokość pasa ruchu jest zgodna z § 15 ust. 5 r.w.t. (wynosi 3,50 m). Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę Sądu I instancji, zgodnie z którą brak jest w sprawie podstaw, by zrealizowane przez Gminę [...] roboty budowlane łączyć z przypadkiem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., tj. sytuacją powodowania przez przebudowany obiekt zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Wykonane prace niewątpliwie skutkowały polepszeniem dotychczasowych parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi. Kwestie akcentowane przez skarżącą dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu pieszego i jednośladów, a także poruszających się po drodze posiadającej ulepszoną nawierzchnię, ale niewielką szerokość jezdni, pojazdów osobowych i maszyn rolniczych ma związek z przyjętym sposobem jej użytkowania, którego zasady wyznacza zatwierdzony projekt organizacji ruchu, co nie pozwala materii tej łączyć z zagadnieniami objętymi reglamentacją prawnobudowlaną. Czynności organizacyjno-techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784 ze zm.) pozostają we właściwości organu zarządzającego ruchem, którym w stosunku do dróg powiatowych i gminnych jest właściwy starosta. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.