II OSK 2536/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1169/23 w sprawie ze skarg Gminy (...) oraz K.Ł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr SKO-4212/141/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1169/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skarg Gminy (...) oraz K.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, dalej także: "organ odwoławczy" lub "SKO", z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr SKO-4212/141/2023, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz Gminy (...) kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz K.Ł. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz zwrócił ze Skarbu Państwa na rzecz K.Ł. kwotę 300 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. K.Ł. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego tj. a) art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej także: "u.g.n.", w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, dalej także: "u.p.z.p", poprzez ich nieprawidłową wykładnię skutkującą jedynie pozornym zastosowaniem ww. przepisów i nieuwzględnieniem w dostatecznym stopniu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dotyczyła inwestycji, która zgodna była z katalogiem zawartym w ww. przepisach, zaś wydana została rzekomo dla Uczniowskiego Klubu (...) który nie może zostać uznany za wpisujący się w katalog inwestycji celu publicznego, a takie poprzez nieuwzględnienie, że rzeczywistym celem wydania decyzji lokalizacyjnej były i są cele prywatne i komercyjne rady osiedla, nie mające ani związku z celami publicznymi, ani klubem sportowym, podczas gdy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego musi odpowiadać ww. przepisom w zakresie katalogu podmiotów, dla których jest wydana, a także w zakresie przedmiotowym, tj. w zakresie celu jej wydania, zaś zaskarżona decyzja nie odpowiada ani jednemu, ani drugiemu, b) naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również art. 50 ust. 1 i art 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłową wykładnię polegająca na uznaniu, że sporna inwestycja jest inwestycją celu publicznego bowiem wydana została w trybie właściwym dla inwestycji celu publicznego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania tryb postępowania przewidujący wydanie decyzji o takim charakterze, jako że prowadzi do rażącego naruszenia ww. przepisów prawa, nie mając w żadnym zakresie charakteru publicznego, zaś nie tylko tryb wydania decyzji stanowi o jej publicznym charakterze, istotny jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy określony ustawą, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnie polegającą na przyjęciu, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia w sposób ścisły, niepozwalający na odmienną ocenę zaistniałego stanu faktycznego, mimo że ten w sprawie uległ istotnej zmianie, a także poprzez zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji w sposób wybiórczy, bez uwzględnienia całościowo wskazań i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2719/16, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem de facto (zdaniem Sądu I instancji) uniemożliwia ustalenia czy w związku z wydaniem decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa i czy naruszenie to ma charakter rażący, a ustalenia te są konieczne do poczynienia i rozważania na każdym etapie postępowania, b) art. 153 p.p.s.a. poprzez nierespektowanie wytycznych formułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2719/16, bezpośrednio dotyczących dalszego prowadzenia niniejszego postępowania i ustalenia, że sporna decyzja nie ma charakteru publicznego, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a de facto jego nieuwzględnienie w całości a jedynie fragmentarycznie, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2014 r. nr 7/2014 nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a jej skutki są możliwe do zaakceptowania, podczas gdy działanie organu administracji publicznej, który wydaje decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego jedynie dla pozoru, dla podmiotu prywatnego jakim jest zamknięty dla ogółu społeczeństwa uczniowski klub sportowy, a inwestycja ma służyć wyłącznie celom prywatnym i komercyjnym rady osiedla, w tym obradowaniu rady osiedla i organizowaniu osiedlowych imprez, nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa, którego organy mają na celu ochronę jednostki i stanie na straży praworządności, a nie realizowanie własnych przedsięwzięć pod przykrywką inwestycji publicznych, podczas gdy skarżący kasacyjnie na każdym etapie postępowania przedstawiał materiał dowodowy dokumentujący wykorzystywaniu inwestycji niezgodnie z treścią wydanej decyzji (zarówno przedmiotowo jak i podmiotowo). Wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie jego uzasadnienia, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie o odstąpienie od zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi na podstawie art. 184 P.p.s.a. Jednocześnie wskazał, że w przypadku gdyby Sąd uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zawiera błędne uzasadnienie, Naczelny Sąd Administracyjny powinien wyrazić w uzasadnieniu wydanego wyroku odmienny od wyrażonego w uzasadnieniu Sądu I instancji pogląd prawny. Pismem z dnia 9 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zrzeka się rozprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina (...) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz (...) kosztów postępowania kasacyjnego. Oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Pismem z dnia 1 października 2024 r. skarżący złożył wniosek dowodowy. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z: 1. pisma z dnia 23 sierpnia 2023 r., 2. wydruku ze strony internetowej dot. organizowanej imprezy komercyjnej. Wskazał, że wniosek jest składany na fakt wydania spornej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wydania decyzji inwestycji celu publicznego jedynie pod przykrywką podejmowania działań komercyjnych i rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości na rzecz rady osiedla. Pismem z dnia 14 października 2024 r., Gmina (...) wniosła o pominięcie wniosku dowodowego. Stwierdziła, że aktualne wykorzystanie terenu nie ma znaczenia rozstrzygnięcia w sprawie legalności decyzji lokalizacyjnej. Pismem z dnia 21 lipca 2025 r. skarżący ustosunkował się do pisma Gminy z dnia 14 października 2024 r. Argumentował, że dowody potwierdzające fakt niezgodnego z decyzją użytkowania nieruchomości przez Radę Osiedla (...) i inne podmioty komercyjne, niezwiązane ze szkołą, na rzecz której została wydana decyzja, wprost dowodzą rażącego naruszenia prawa w zakresie wydania decyzji inwestycji celu publicznego. Ponownie nawiązano do wyroku NSA z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2719/18. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie są skuteczne zarzuty procesowe naruszenia art. 153 P.p.s.a. (punkt 2 lit. a i lit. b skargi kasacyjnej) poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2719/16. W odniesieniu do tych zarzutów konieczne jest spostrzeżenie, że odczytanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku NSA z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2719/16, nie może być oderwane od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu kolejnego merytorycznego wyroku NSA wydanego w rozpatrywanej sprawie, tj. wyroku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22. W wyroku późniejszym, z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, w ramach oceny prawnej dokonano najpierw ustalenia co do zakresu związania wynikającego z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2719/16. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 153 P.p.s.a. NSA przypomniał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2719/16, nie sformułowano wiążących ocen co do tego, czy decyzja Prezydenta z 25 lutego 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kontynuując wywód NSA stwierdził, że w wyroku tym nakazano Kolegium dopiero zbadanie, czy omówione w tym wyroku wątpliwości interpretacyjne miały charakter rażącego naruszenia prawa (s. 8 uzasadnienia wyroku NSA). Ponadto, przedmiotem rozważań NSA w sprawie II OSK 2719/16 nie była w ogóle kwestia zastosowania art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Abstrahując od tego, że skład orzekający w niniejszej sprawie jest tym stanowiskiem związany, nawiązać można do jasnej i niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych wypowiedzi NSA zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2018 r. Nie przytaczając całości omawianego uzasadnienia przypomnieć należy, że zdaniem NSA sformułowanym wówczas, o naruszeniu art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić w sytuacji, w której zasadny jest zarzut materialnoprawny, tzn. gdyby okazało się, że będąca przedmiotem sprawy inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Jak dalej argumentował NSA, rozważyć należy najpierw zagadnienie charakteru spornej inwestycji. Przesądzające jest w tym względzie, właściwe wyłożenie treści norm art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie zastosowanie tych norm do stanu faktycznego, w którym lokalizacją inwestycji została objęta nadbudowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół (...) dla tej placówki oraz Uczniowskiego Klubu (...), na działce nr (...). Po ewentualnym zaś uznaniu, że decyzja lokalizacyjna narusza przepisy art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie także art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy przystąpić do oceny, czy naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Następnie NSA wskazał na okoliczności faktyczno-prawne, które nie zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w konsekwencji także przez Sąd pierwszej instancji, a które wymagają zbadania, umożliwiającego ocenę charakteru inwestycji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej oraz po wydaniu kolejnego wyroku WSA w Bydgoszczy (wyrok WSA z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 264/21), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, ocenę prawną, w której wypowiedział się stanowczo co do charakteru spornej inwestycji, będącej przedmiotem decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2014 r., nr 7/2014, znak: WAB.I.6733.103.2013.MO. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja Prezydenta z 25 lutego 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 6 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie za cel publiczny inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zaplecze edukacyjno-sportowe Zespołu Szkół (...) dla ww. placówki i Uczniowskiego Klubu (...), nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Kluczowe z punktu widzenia postępowania nadzorczego jest, według NSA, to, że chodzi o inwestycję dotyczącą budynku będącego w posiadaniu szkoły publicznej i mającą służyć dzieciom i młodzieży w ramach zajęć edukacyjnych i sportowych. Okoliczność, że cel ten ma być realizowany również przez uczniowski klub (...), nie przesądza o tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w omawianym uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, że uczniowski klub sportowy jest szczególną formą organizacyjną tworzoną jedynie w celu prowadzenia działalności sportowej, dlatego jego cele nie mogą wykraczać poza tę działalność. Nadto, wskazanie w osnowie decyzji Prezydenta z 25 lutego 2014 r., obok Zespołu Szkół (...), również Uczniowskiego Klubu (...), nie stanowiło rażącego naruszenia art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. NSA zauważył, że chodzi tu o uczniowski klub (...) działający przy (...). Zdaniem NSA, wyartykułowanym w analizowanym wyroku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, skarżący nie wykazali, aby decyzja Prezydenta z 25 lutego 2014 r. wywołała skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wręcz przeciwnie, z akt sprawy wynika, że dzięki tej decyzji zrealizowana zostanie przebudowa, zaniedbanego dotychczas, budynku gospodarczego i przeznaczenie go na zaplecze edukacyjno-sportowe, w tym w ramach zajęć z zakresu (...) dla dzieci i młodzieży z terenu (...). W związku z tym zarzuty naruszenia prawa materialnego, sformułowane w punkcie 1 lit. a i lit. b skargi kasacyjnej, stanowiące polemikę z wiążącą oceną prawna wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, nie są skuteczne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.