II OSK 2545/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 809/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 809/24, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Warszawie od ostatecznej decyzji Zarządu [...] [...] (dalej: "Zarząd") nr [...], z 14 czerwca 2023 r., o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i dwukondygnacyjnym garażem podziemnym, w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na działce ew. [...], z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...] - [...] - odmówiło na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. stwierdzenia nieważności ww. decyzji Zarządu z 14 czerwca 2023 r. SKO podniosło, że z akt sprawy wynika, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji działka ewid. nr [...], z obrębu [...], o powierzchni 3561 m², stanowiła odrębną nieruchomość gruntową, dla której prowadzona była księga wieczysta KW nr [...], będącą własnością osób prywatnych. Nieruchomość zabudowana była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i oznaczona była w ewidencji gruntów użytkiem B. Nieruchomość posiadała dostęp do drogi publicznej ulicy [...] za pośrednictwem ogólnodostępnej utwardzonej drogi wewnętrznej, tj. działki nr ewid. [...] z obrębu [...], stanowiącej własność gminy [...] (KW nr [...]), opisanej w ewidencji gruntów, jako droga (dr). Część działki o powierzchni 0,36 ha położona była na obszarze ujętym w Gminnej Ewidencji Zabytków [...] - wpis pod. numerem [...] - [...] SKO opisało przedmiot zamierzenia budowlanego, objętego warunkami zabudowy i wyjaśniło, że z załączonej koncepcji architektonicznej wynikało, że inwestor planował wjazd na działkę od strony działki nr [...] (droga wewnętrzna) i realizację budynku o szerokości elewacji frontowej w parterze równą długości frontowej granicy działki (z uwzględnieniem konieczności odsunięcia się od granic z działkami sąsiednimi, oraz budowę trzech węższych dominant o czterech kondygnacjach). SKO stwierdziło, że nie podziela argumentów przedstawionych w sprzeciwie przez Prokuratora Okręgowego, że przesłanką dla stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu z 14 czerwca 2023 r., mógłby być brak uprzedniego uzyskania pozytywnego uzgodnienia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, w sytuacji, gdy planowana inwestycja miała być prowadzona na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 2 w zw. a art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), decyzję o warunkach zabudowy wydaję się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. 5 uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W niniejszej sprawie Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z 26 maja 2023 r., znak: [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uznając, że planowana inwestycja zlokalizowana była poza obszarem objętym ochroną konserwatorską. To postanowienie było wiążące dla Zarządu, zatem nie można uznać, że w sprawie został naruszony art. 53 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez właściwego konserwatora zabytków może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Z zasady niekonkurencyjności postępowań administracyjnych wynika, że przesłanka wznowieniowa nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie SKO, w niniejszej sprawie nie zachodzi również przesłanka dla stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu z uwagi na rażące naruszenie art. 61 ust. 6 i 7 pkt. 3 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 lipca 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na określeniu w jej treści szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku na 30 m, przy zastrzeżeniu, że szerokość ta dotyczy bryły budynku bez uwzględniania kondygnacji parteru. Wniosek inwestora dotyczył budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] o powierzchni 3561 m2, której długość granicy frontowej wynosi około 125 m. Z załączonej koncepcji architektonicznej wynikało, że inwestor planował wjazd na działkę od strony działki nr [...] (droga wewnętrzna) i realizację budynku o szerokości elewacji frontowej w parterze równą długości frontowej granicy działki (z uwzględnieniem konieczności odsunięcia się od granic z działkami sąsiednimi, oraz budowę trzech węższych dominant o czterech kondygnacjach. W swej decyzji Zarząd wskazał, że szerokość elewacji frontowej budynku ma wynieść 30 m, przy czym szerokość ta dotyczy bryły budynku bez uwzględnienia kondygnacji parteru (pkt. 1.1 decyzji). Zdaniem SKO, brak wyraźnego określenia przez organ szerokości elewacji frontowej parteru budynku, należy rozumieć jako swobodę inwestora do realizacji budynku o szerokości elewacji frontowej budynku zgodnie z wnioskiem, tj. na całej szerokości działki nr [...] z obrębu [...] z odsunięciem od granic działek sąsiednich. SKO wskazało, że dla potrzeb rozpatrzenia wniosku inwestora sporządzona została analiza urbanistyczna, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Z analizy wynika, że na terenie objętym analizą występowały budynki mieszkaniowe wielorodzinne o szerokości elewacji frontowej od 18 do 151 m, przy czym średnia szerokość to 54 m. Autor analizy wskazał, że w tej sprawie zasadne jest ukształtowanie szerokości elewacji frontowej w oparciu o przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, co zdaniem SKO było zasadne, gdyż planowany budynek byłby jedynym budynkiem usytuowanym przy drodze wewnętrznej stanowiącej dojazd do działki nr [...] z obrębu [...]. Autor analizy uznał, że możliwe jest ustalenie szerokości elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem, przy czym powyżej partem, szerokość należy ograniczyć do 30 m, z uwagi na usytuowanie działki na terenie klina napowietrzającego [...]. W oparciu o tak sporządzoną analizę Zarząd decyzją nr [...], z 14 czerwca 2023 r. określił szerokość elewacji frontowej na 30 m dla kondygnacji powyżej partem i odstąpił od ustalenia szerokości elewacji frontowej na poziomie partem. W świetle wyników analizy urbanistycznej, określenie szerokości elewacji frontowej było zdaniem SKO prawidłowe. Organ ten wskazał, że można zgodzić się z Prokuratorem Okręgowym, że zapis w decyzji, gdzie nie wskazano wprost szerokości elewacji frontowej parteru zawiera pewien brak, nie można jednak uznać, że brak ten stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Nie można też uznać, że określenie szerokości elewacji frontowej powyżej parteru na 30 m, gdy inwestor w koncepcji urbanistycznej przedstawił budynek o trzech dominantach, było sprzeczne z wnioskiem, ponieważ w części tekstowej wniosku szerokość elewacji frontowej nie jest określana. Skoro inwestor nie odwołał się od decyzji, to znaczy, że jej ustalenia zaakceptował. W podobnej sprawie wypowiedział się WSA w Gdańsku w wyroku z 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 84/19, gdzie stwierdził m.in., że przyjęcie takiego sposobu określenia szerokości elewacji frontowej, w wyniku którego stanowić ona będzie maksymalną szerokość zabudowy na działkach objętych inwestycją, pomniejszoną o przepisy techniczne dotyczące odległości zabudowy od granic działki i elementów infrastruktury technicznej, nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności z dyspozycją § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza możliwość, odmiennego od średniej, ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Nie można stawiać zarzutu rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy § 6 ust. 2 rozporządzenia daje organowi duży zakres swobody w ustalaniu szerokości zabudowy. Jak długo ustalone parametry nie stoją w rażącej sprzeczności do ustaleń analizy urbanistycznej, tak długo nie można stawiać zarzutu rażącego naruszenia ww. przepisu. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Po przeanalizowaniu akt SKO nie dopatrzyło się rażących naruszeń prawa, powodujących konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Zarządu i nie stwierdzono, aby decyzja zawierała inne wady w wymienione w art. 156 § 1 pkt. 1, 3-7 k.p.a. Skargą Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając wydanie jej z istotnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na błędnej jego wykładni, która przywiodła SKO do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu [...] [...] z dnia 14 czerwca 2023 r. pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 6 i 7 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz. 1588). W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna. Sąd wyjaśnił, że już po wydaniu kwestionowanej co do ważności decyzji Zarządu o warunkach zabudowy - uchwałą Rady [...] z 21 września 2023 r. Nr [...] uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ul. [...], obejmujący m.in. działkę nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], której dotyczyła kwestionowana przez Prokuratora co do jej ważności decyzja Zarządu [...] [...] z 14 czerwca 2023r. Z uwagi na powyższe, Prezydent [...] decyzją z 31 listopada 2023 r. Nr [...]odmówił I. Ł. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, której warunki ustalała kwestionowana przez Prokuratora decyzja o warunkach zabudowy odmiennie od prawa miejscowego. W związku z uchwaleniem prawa miejscowego, Zarząd wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wygaszenia ww. decyzji o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – gdyż dla tego terenu ustalenia planu miejscowego były inne niż w wydanej decyzji. Postępowanie w tej sprawie zostało jednak zawieszone postanowieniem z 14 grudnia 2023 r. z uwagi na wniesienie przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie sprzeciwu od ww. decyzji o warunkach zabudowy. O powyższych faktach Prokurator był powiadomiony przez Urząd Miasta [...] pismem datowanym na 29 stycznia 2024 r. Prokurator, pismem datowanym na 4 stycznia 2024 r. poinformował Wydział Architektury i Budownictwa [...] [...], że skierował do tut. Sądu skargę na decyzję SKO i w związku z tym przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie wygaszenia ww. decyzji o warunkach zabudowy nadal są aktualne. Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja o wygaszeniu decyzji Zarządu [...] [...] z 14 czerwca 2023 r. Tym niemniej, skutek wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy przyjmować z chwilą wejścia w życie uchwalonego planu, a nie wydania w tym przedmiocie decyzji, która ma znaczenie deklaratoryjne i formalne, a nie konstytutywne. Uchwalenie miejscowego planu pozbawia mocy wiążącej wydane wcześniej decyzje o warunkach zabudowy, jeżeli są one sprzeczne z planem, a organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek badać zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem, który ma moc wiążącą erga omnes. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. W sytuacji wejścia w życie planu miejscowego nie jest też niezbędne wydanie odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym, a z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie. W takim wypadku uprzednio wydana decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje więc żadnych skutków. Dlatego też w orzecznictwie wskazuje się np., że w sytuacji, gdy przesłanka warunkująca stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ujawni się w toku postępowania odwoławczego, to nie wszczyna się odrębnego postępowania w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem to organ odwoławczy jest kompetentny ocenić, czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro tak, to w niniejszej sprawie nie zaistniał zdaniem Sądu jeden z warunków koniecznych dla wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa skutki społeczne lub gospodarcze, wywołane decyzją. Skoro bowiem pozostawanie w obrocie decyzji o warunkach zabudowy, niezgodnej z uchwalonym po dacie jej wydania planem miejscowym, nie wywołuje skutków materialnoprawnych, to tym samym nie można stwierdzić jej nieważności w trybie przecież nadzwyczajnym i będącym odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Sąd podkreślił, że zarówno skarżący Prokurator, jak i SKO szeroko omawiały teoretyczne zasady i istotę postępowania nadzwyczajnego. Trafnie wskazywał w swej skardze skarżący, że "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Trafność rozważań teoretycznych Prokuratora nie przełożyła się jednak na wyprowadzenie istotnych prawnie wniosków związanych z omawianym powyżej zagadnieniami wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i związanej z tym niemożności wywoływania przez nią jakichkolwiek skutków (zarówno negatywnych, jak i pozytywnych). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd zaznaczył, że organ planistyczny – wbrew zarzutom Prokuratora – w żaden sposób (zwłaszcza więc rażąco) nie mógł naruszyć "art. 61 ust. 6 i 7 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" z tej prostej przyczyny, że przepisy te stanowią delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (art. 61 ust. 6 u.p.z.p.), w tym do określenia m.in. wymagań dotyczących ustalania szerokości elewacji frontowej (art. 61 ust. 7 pkt 3 u.p.z.p.). Organ planistyczny z natury rzeczy delegacji ustawowej nie może naruszyć, gdyż nie jest właściwym rzeczowo ministrem i nie ustala ww. wymagań w rozporządzeniu. Jeżeli zaś chodzi o zarzut rażącego naruszenia przez Zarząd [...] [...] § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd wyjaśnił, że przepis ten stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W kwestionowanej przez Prokuratora co do jej ważności decyzji organ planistyczny ustalił szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku na 30 m, przy zastrzeżeniu, że szerokość ta dotyczy bryły budynku bez uwzględniania kondygnacji partem. Zdaniem Prokuratora, w treści "decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie zawarto jednego z parametrów projektowanego budynku, jakim była szerokość elewacji frontowej parteru". O ile rację ma skarżący, że szerokość elewacji frontowej budynku na poziomie parteru nie została przez organ expressis verbis określona w decyzji o warunkach zabudowy, o tyle bez wątpienia organ ten ustalił szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku na 30 m – choć z omówionym powyżej wyłączeniem parteru. Brak zaś ustalenia szerokości elewacji frontowej parteru był konsekwencją uznania przez organ planistyczny dopuszczalności przedstawionego do ustalenia warunków zamiaru inwestycyjnego, opisanego w załączonej do wniosku koncepcji architektonicznej. Zamiarem bowiem inwestora była budowa budynku o szerokości elewacji frontowej w parterze równej długości frontowej granicy działki, rzecz jasna uwzględniająca prawem wymagane odległości budowy od granic z działkami sąsiednimi. Zdaniem Sądu, dokonane więc przez Zarząd określenie szerokości elewacji frontowej budynku (30 m) z jednoczesnym wskazaniem, że część parterowa tego budynku nie jest w metrach określana, powodowało wprost odesłanie do obowiązującego prawa - § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) w zakresie odległości tej części budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Tym samym, projektując budynek i występując o zatwierdzenie projektu architektoniczno budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę inwestor mógł – zgodnie z warunkami zabudowy – ubiegać się o akceptację budowy budynku o szerokości elewacji frontowej 30 m i szerokości elewacji parteru uwzględniającej wymagane prawem odległości od działek sąsiednich. Spełnienie powyższych warunków byłoby przedmiotem oceny organu administracji architektoniczno budowlanej, dokonywanej zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1a i pkt 2 Pr. bud. – a więc w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Sąd podniósł, że powyższa ocena prawna powoduje, że nie sposób dopatrzyć się skutków społecznych lub gospodarczych wydanej decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w postaci omawianego sposobu określenia jednego z parametrów ustalanych w decyzji Zarządu o warunkach zabudowy. Stwierdził, że rację ma Prokurator, że takie ustalenie warunków zabudowy przez Zarząd oznaczało, że inwestor mógł samodzielnie i swobodnie przyjąć szerokość elewacji frontowej parteru, jako szerokość całego frontu działki – ale z zastrzeżeniem ww. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie powoduje to jednak – jak twierdzi Prokurator - że "brak dokładnego określenia w zaskarżonej decyzji, tak istotnego parametru budynku, jakim jest niewątpliwie szerokość elewacji frontowej dla jednej z kondygnacji bez wątpienia powoduje, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa". Stąd też zdaniem Sądu trudno podzielić pogląd wyrażony w skardze, że użyta w tym zakresie "argumentacja SKO" "urąga wszelkim zasadom logicznego rozumowania". Odnosząc się natomiast do zarzutu Prokuratora naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. (uzbrojenia terenu zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem) Sąd wskazał, że to sam Prokurator przyznaje, że w aktach sprawy znajduje się pismo [...] sp. z o.o. z 11 lutego 2020 r. znak: [...] dotyczące tejże kwestii. Z akt sprawy wynika ponadto, że ustalając warunki zabudowy organ miał wiedzę (choćby z analizy urbanistycznej), że teren planowanej inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, która jest wystarczająca dla planowanej inwestycji. Jednocześnie dysponował wstępnie ustalonymi warunkami podłączenia do sieci w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków (pismo [...] S.A. z 29 grudnia 2022 r., elektroenergetyki (ww. pismo [...] Sp. z o.o. z 11 lutego 2020 r. i ogrzewania (pismo [...] S.A. z 25 stycznia 2023 r.). Zarząd w kwestionowanej decyzji ustalił też, że "szczegółowe warunki techniczne zostaną określone w umowach zawartych między właściwą jednostką organizacją a inwestorem". To, że inwestor w części nie wykonał wezwania Zarządu [...] [...] z 16 grudnia 2022 r. do przedłożenia aktualnych warunków przyłączenia do sieci ciepłowniczej oraz umów pomiędzy inwestorem, a gestorem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej lub aktualnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na potrzeby planowanej inwestycji nie oznacza rażącego naruszenia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) prawa, tkwiącego w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie wskazuje na uchybienie inwestora. Wbrew podnoszonej przez Prokuratora kwestii braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, Sąd wyjaśnił, że zarówno z akt sprawy, jak i kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy (w tym analizy urbanistycznej i załącznika graficznego) wynika wprost, że był zapewniony taki dostęp do drogi publicznej ul. [...] za pośrednictwem istniejącej ogólnodostępnej drogi wewnętrznej na działkach: nr ewid. [...], obręb [...] i nr ewid. [...], obręb [...], z wykorzystaniem istniejącego już włączenia w ulicę [...]. Odnosząc się natomiast do kwestii rzekomego braku wymaganego stosownego uzgodnienia konserwatorskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Sąd wskazał, że sprawa ta była przedmiotem postępowania zarówno przed Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, jak i Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Brak zaś formalnego uzgodnienia w tej sprawie wynikał z przeoczonego przez Prokuratora faktu, że MWKZ (na skutek wytycznych, zawartych w postanowieniu Ministra z 7 kwietnia 2023 r. znak [...]) postanowieniem z 26 maja 2023 r. znak [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w tej sprawie, uznając, że "przedmiotowo inwestycja zlokalizowana jest poza obszarem objętym ochroną konserwatorską, zatem konserwator zabytków nie ma podstaw prawnych do uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, a postępowanie w powyższej sprawie jest bezprzedmiotowe". Dlatego też SKO słusznie, zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu [...] [...] nr [...] z 14 czerwca 2023 r. z uwagi na brak przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Skargą kasacyjną Prokurator Okręgowy w Warszawie zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 54 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 1 pkt 4 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz. 1588, dalej: rozporządzenie), poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że nieokreślenie expressis verbis w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku na poziomie parteru jest dopuszczalne i nie stanowi naruszenia prawa; - prawa materialnego, a to art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że z uwagi na wygaśnięcie, decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje żadnych skutków, a zatem nie niesie za sobą skutków społecznych lub gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, co w konsekwencji przywiodło Sąd do uznania, że nie może ona naruszać prawa w sposób rażący i w sprawie nie zachodziły podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Zarządu [...] [...] nr [...] z dnia 14 czerwca 2023 r. znak [...], a co za tym idzie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. znak [...]odpowiada prawu; - prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 ppkt 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi prokuratora w sytuacji, gdy miała ona uzasadnione podstawy, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. znak [...] została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. znak [...]i stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu [...] [...] nr [...]z dnia 14 czerwca 2023 r. znak [...], alternatywnie, w sytuacji nieuwzględnienia powyższego wniosku, działając na podst. art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Do skargi kasacyjnej załączono wezwanie Spółki, która uzyskała przedmiotowe warunki zabudowy, wzywające Miasto [...] do zapłaty na podstawie art. 36 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. odszkodowania w wysokości 22 779 000 zł za poniesione szkody w związku z uchwaleniem w dniu 21 września 2023 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący Prokurator Okręgowy w Warszawie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej należy przypomnieć, iż zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ramach dokonanej kontroli legalności, oceniał decyzję SKO w Warszawie z 31 stycznia 2024 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Zarządu [...] [...] nr [...], z 14 czerwca 2023 r., o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i dwukondygnacyjnym garażem podziemnym, w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na działce ew. nr [...], z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...] - [...]. Podzielając generalnie stanowisko organu administracji o braku wad kwalifikowanych weryfikowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji, przy częściowo odmiennej argumentacji niż w zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku zarzutami zarówno naruszenia prawa procesowego jak i przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego (w różnej postaci jak w niniejszej kasacji) oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1458/19; z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 375/20). Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (choć w petitum kasacji nieprecyzyjnie oznaczono "art. 145 § 1 pkt 1 ppkt 3 p.p.s.a.", co jest oczywistą omyłką pisarską bowiem nie ma takiej jednostki redakcyjnej w ww. ustawie, zaś w motywach kasacji na stronie 12 wskazano właściwy przepis) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi prokuratora w sytuacji, gdy miała ona uzasadnione podstawy, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. znak [...] została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut rażącego naruszenia prawa w ramach tego zarzutu został postawiony, jak wynika wprost z kasacji, zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji która wydana została w ramach postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu [...] [...] nr [...], z 14 czerwca 2023r., o ustaleniu warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Jeżeli więc zdaniem prokuratora decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa to nie można tak oznaczonego zarzutu wiązać z przywoływanym w kasacji przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. lecz właściwą normą procesową art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., która stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Tym samym tak sformułowany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Poza tym uwadze skarżącego kasacyjnie Prokuratora umknęło, że odrębną kwestię stanowi zarzucana w motywach wniesionego środka odwoławczego decyzji Zarządu [...] [...] z 14 czerwca 2023 r. kwalifikowana wada (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a inną sprawę stanowi legalność (ewentualna wada skutkująca stwierdzeniem nieważności) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 31 stycznia 2024 r. - która była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczone jest wyłącznie do ustalenia, czy decyzja której dotyczy skierowane do organu żądanie stwierdzenia nieważności (w badanej sprawie - decyzji Zarządu [...] [...] z 14 czerwca 2023 r.) została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, którego rodzaje enumeratywnie są wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. i do których odesłano w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3393/19). Tymczasem, jak zaznaczono wyżej, przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu [...] [...] z 14 czerwca 2023 r. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r. i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji ocena co do braku podstaw by przypisać decyzji z dnia 14 czerwca 2023 r. wady kwalifikowane. Przekonania o wadliwości (nawet kwalifikowanej) decyzji której dotyczy postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności nie można jednak automatycznie utożsamiać z kwalifikowaną wadliwością decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (w niniejszej sprawie - decyzji SKO w Warszawie z 31 stycznia 2024 r.). To, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Prokuratora decyzja Zarządu [...] [...] z 14 czerwca 2023 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie oznacza, że odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji stanowi również rażące naruszenie prawa w odniesieniu do kontrolowanej decyzji SKO w Warszawie. Przede wszystkim jednak nie wskazano w skardze kasacyjnej konkretnych wad z art. 156 § 1 k.p.a. wobec zaskarżonej decyzji, zaś przedstawione w uzasadnieniu przedmiotowego środka odwoławczego argumenty wiążą się niewątpliwie z decyzją Zarządu [...] [...] weryfikowaną w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ich nie zastosował bowiem, co wyżej wykazano, oddalił wniesioną skargę. Natomiast o naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju uchybienia nie zostały wykazane w skardze kasacyjnej. Nie można bowiem za naruszenie ww. normy uznać przywoływanych w uzasadnieniu kasacji okoliczności (strona 12 i 13 kasacji) dotyczących tego, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do kwestii wymaganego uzgodnienia konserwatorskiego ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, mimo, że nie było to przedmiotem skargi a i tego, że nie odniósł się do wskazanej na rozprawie kwestii możliwości dochodzenia przez inwestora odszkodowania od Skarbu Państwa w związku z wygaśnięciem decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe kwestie nie mają znaczenia dla oceny w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym, występowania wad kwalifikowanych w decyzji Zarządu [...] [...] z 14 czerwca 2023 r. Należy wyraźnie podkreślić w tym miejscu, co ma istotne znaczenie dla oceny podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Istotne jest to, że w toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania ocenianej decyzji a więc - co do zasady - opiera się na materiale dowodowym stanowiącym podstawę wydania inkryminowanej decyzji oraz na innych dowodach mających związek z tą decyzją, jeżeli mają one znaczenie w sprawie- patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1281/21. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, a jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono do odstąpienia od zasady ogólnej postępowania stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde więc naruszenie prawa może być uznane za rażące. Dochodzi do niego, gdy dotychczasowa decyzja jest w sposób oczywisty, ewidentny sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008 r. nr [...], poz. 76), wyroki NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1551/10). Zatem o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Tej ostatniej przesłance należy przy tym nadać decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w obrocie niemożliwym do zaakceptowania. W okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał, iż wskazywane przez skarżącego Prokuratora naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia w decyzji z 14 czerwca 2023 r. szerokości elewacji frontowej na 30 m dotyczącej wyłącznie bryły budynku bez uwzględnienia kondygnacji parteru nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Podniesiono bowiem, iż nie zaistniał jeden z koniecznych warunków dla wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a to niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa skutki społeczno-gospodarcze lub gospodarcze wywołane decyzją. Sąd pierwszej instancji wyjaśniając powyższe w motywach kwestionowanego wyroku podkreślił, odnosząc się do zarzutów skargi, że w kwestionowanej co do ważności decyzji organ planistyczny ustalił szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku na 30m przy zastrzeżeniu, że szerokość ta dotyczy bryły budynku bez uwzględnienia parteru. Zdaniem Prokuratora w treści "decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie zawarto jednego z parametrów projektowanego budynku, jakim jest szerokość elewacji frontowej parteru". Przyznano, że rację ma Prokurator, iż szerokość elewacji frontowej budynku na poziomie parteru nie została expressis verbis określona w decyzji o warunkach zabudowy, o tyle bez wątpienia organ ten ustalił szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku na 30m choć z powyższym wyłączeniem. Takie określenie szerokości elewacji frontowej budynku na 30 m z jednoczesnym wskazaniem, że część parterowa tego budynku nie jest w metrach określona, powodowało wprost odesłanie do obowiązującego prawa - § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości tej części budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Tym samym, projektując budynek i występując o zatwierdzenie projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę inwestor mógł – zgodnie z warunkami zabudowy – ubiegać się o akceptację budowy budynku o szerokości elewacji frontowej 30 m i szerokości elewacji parteru uwzględniającej wymagane prawem odległości od działek sąsiednich. Spełnienie powyższych warunków byłoby przedmiotem oceny organu administracji architektoniczno-budowlanej, dokonywanej zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1a i pkt 2 P. b. – a więc w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 54 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 4 i § 6 ust. 1 i 2), poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że nieokreślenie expressis verbis w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku na poziomie parteru jest dopuszczalne i nie stanowi naruszenia prawa. Niemniej jednak taki zarzut w realiach przedmiotowej sprawy jest niezasadny. Przede wszystkim w zaskarżonym wyroku nie ma stwierdzenia, "że nieokreślenie expressis verbis w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku na poziomie parteru jest dopuszczalne i nie stanowi naruszenia prawa". Przedstawione wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji zawierające wywód o ustaleniu generalnie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku na 30 m z wyłączeniem parteru w odniesieniu do którego będą miały zastosowanie uregulowania § 12 warunków technicznych, w ocenie NSA, nie stanowiło aprobaty dla ustalania tego parametru dla budynku z wyłączeniem parteru i uznania dopuszczalności takiego postępowania w odniesieniu do części budynku bowiem parametr ten jest wymagany dla całej bryły budynku łącznie z jego parterem właśnie w trybie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Natomiast opisany brak takiego parametru wobec parteru budynku powodował odesłanie do wyżej wymienionych warunków technicznych. Ta argumentacja Sądu powołana właśnie w sytuacji oceny rażącego naruszenia prawa takiego uchybienia decyzji o warunkach zabudowy, nie pozwalała uznać tego naruszenia za kwalifikowane wobec nie wystąpienia kumulatywnie trzech wyżej opisanych podstawowych przesłanek rażącego naruszenia prawa a to niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa skutków społeczno-gospodarczych lub gospodarczych wywołanych weryfikowaną decyzją. Zatem ocena Sądu w powyższym zakresie odnosiła się do braku kwalifikowanego naruszenia prawa dla podnoszonej okoliczności jako podstawy stwierdzenia nieważności weryfikowanej w tym postępowaniu decyzji a nie do tego, że w decyzji o warunkach zabudowy nie naruszono prawa. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko albowiem w realiach tej sprawy przepis § 6 ust.1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie mógł skutecznie uzasadniać przyjęcia tezy, iż decyzja Zarządu [...] [...] z 14 czerwca 2023 r. wydana została właśnie z rażącym naruszeniem ww. normy. Przepis § 6 cytowanego rozporządzenia odnosi się do wyznaczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy. W ust. 1 wskazano, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z kolei w ust. 2 tej normy przyjęto, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Wymaganie co do szerokości elewacji frontowej odnosi się do każdej nowej zabudowy na danym terenie i nie ma podstaw do wyłączenia tego wymagania w odniesieniu do części budynku np. w odniesieniu do kondygnacji parteru. Zatem jest to obligatoryjny parametr każdej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. W tej sprawie, co jest niesporne, taki parametr został jednak ustalony, co wyraźnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, bowiem szerokość elewacji frontowej w weryfikowanej decyzji określono na 30 m jednakże nastąpiło to z wyłączeniem kondygnacji parteru. To działanie organu administracji oceniane w ramach postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji nie może prowadzić do przyjęcia tezy, że w sposób kwalifikowany (rażąco) naruszono § 6 ust. 1 i 2 omawianego rozporządzenia z 2003 r. O rażącym naruszeniu prawa w tej sprawie a więc naruszeniu w sposób oczywisty, ewidentny sprzeczny z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa (§ 6 ust.1 i 2 rozporządzenia) można by mówić gdyby generalnie w nie wskazano w weryfikowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy parametru dot. szerokości elewacji frontowej, oraz zaniechano przeprowadzenia określenia takiego parametru w analizie funkcji i cech zabudowy. Brak takiego obligatoryjnego parametru w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowiłby właśnie o kwalifikowanej wadzie takiej decyzji z tego powodu. Jednakże z takim naruszeniem prawa nie mamy do czynienia w realiach niniejszego postępowania. Brak tego parametru dla kondygnacji parteru, przy uwzględnieniu wskazywanego przez Sąd pierwszej instancji odesłania do obowiązującego prawa tj. § 12 warunków technicznych w zakresie odległości tej części budynku od granicy z sąsiednią działką powoduje, iż nie można zasadnie uznać, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z 14 czerwca 2023 r. wywołała skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Stąd trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż nie sposób dopatrzeć się skutków społeczno-gospodarczych wydanej decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Jak zaznaczono we wstępnej części tego uzasadnienia Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową lecz z przyczyn podanych przez ten Sąd w zaskarżonym wyroku. W motywach tegoż wyroku przede wszystkim zwrócono uwagę , iż po wydaniu decyzji Zarządu [...] [...] z 14 czerwca 2023 r. uchwałą Rady [...] z 21 września 2023 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ul. [...], obejmujący m.in. działkę nr ewid. [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...], której dotyczyła kwestionowana co do jej ważności decyzja. Podniesiono, iż skutek wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy przyjąć z chwilą wejścia w życie uchwalonego planu, a nie wydaniem w tym zakresie decyzji, która ma znaczenie deklaratoryjne i formalne a nie konstytutywne. Zaznaczono, że uchwalenie planu pozbawia mocy wiążącej wcześniej wydane decyzje o warunkach zabudowy jeżeli są one sprzeczne z planem. Pozostawienie w obrocie decyzji o warunkach zabudowy, niezgodnej z uchwalonym po dacie jej wydania planem miejscowym, nie wywołuje skutków materialnoprawnych, to tym samym nie można stwierdzić jej nieważności w trybie nadzwyczajnym i będącej odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Tym samym Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniał jeden z warunków koniecznych dla wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa –niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa skutków społecznych lub gospodarczych wywołanych decyzją. Stanowisko powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy nie może być uznane za przesądzające o braku podstaw do weryfikacji decyzji Zarządu [...] [...] z 14 czerwca 2023 r. w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji niezależnie od wejścia w życie prawa miejscowego przyjętego uchwałą Rady [...] z 21 września 2023 r. Wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy w trybie przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie następuje w każdej sytuacji, gdy po jej wydaniu dla terenu objętego decyzją zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale tylko w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji -patrz wyrok NSA z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3798/18. W szczególności, kwestia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. może być przedmiotem odrębnego postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ale również może być uwzględniona jako przesłanka odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA z 30 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 808/20). Takie postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji Zarządu [...] [...] z 14 czerwca 2023 r. zostało wszczęte lecz spoczywa do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem w dniu 14 grudnia 2023 r. wydano postanowienie o jego zawieszeniu. Co do zasady należy przyznać, iż przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma charakter formalny, stricte porządkujący, realizuje konieczność "wygaszenia" decyzji o warunkach zabudowy (jej skutków) w razie wystąpienia sytuacji objętej hipotezą normy z art. 65 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 ustawy. Na taki kierunek wykładni tego przepisu wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09) oraz potwierdził m.in. w wyrokach z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1393/15 i 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1278/18). Zatem decyzja wygaszająca rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy w razie wystąpienia sytuacji objętej hipotezą z art. 65 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 u.p.z.p. będzie miała charakter deklaratoryjny w przeciwnym wypadku decyzja w postępowaniu zmierzającym do wygaszenia takiej decyzji będzie miała charakter kształtujący. Na obecnym etapie nie przesądzając o ostatecznym wyniku postępowania w sprawie wygaszenia decyzji z 14 czerwca 2023 r. należy przyjąć, że w realiach tej sprawy należało dokonać weryfikacji ww. decyzji Zarządu [...] [...] w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, niezależnie od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ul. [...]. Gdy dochodzi do zmiany planu w okresie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja taka wygasa z mocy art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymagając jednak, w myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta) stosownej decyzji deklaratoryjnej. Skutkiem wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest utrata mocy obowiązującej takiej decyzji. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że jeżeli ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter czysto formalny - pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony- patrz wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3039/18. Skutki materialnoprawne odnoszą się do braku możliwości uzyskania na podstawie takiej decyzji konkretnego rozstrzygnięcia w dalszym procesie inwestycyjnym lecz nie oznacza to niedopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego wobec takiej decyzji , której utrata mocy obowiązującej jeszcze nie nastąpiła. Niemniej jednak pomimo takiego stanowiska jak wyżej Sąd pierwszej instancji dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi prawidłowo uznał, iż decyzja o warunkach zabudowy Zarządu [...] [...] z 14 czerwca 2023 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co w pełni znajduje akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodów zmieszczonych w tym uzasadnieniu. Dlatego też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w sposób opisany w petitum kasacji nie mógł doprowadzić do uwzględnienia wniosków przedmiotowego środka odwoławczego. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia czy częściowo błędnego odpowiada prawu. Bez wątpienia orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA). Niewątpliwie taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Jedynym zatem skutkiem będzie wyeliminowanie wadliwej części uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Oznacza to, że w to miejsce wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku. Mając zatem powyższe na względzie - stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji przyjmując, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.