II OSK 2559/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 823/22 w sprawie ze skargi G. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2022 r. nr 228/22 w przedmiocie uznania za nieusprawiedliwione nieudostępnienie nieruchomości do kontroli i odmowy zwolnienia z kary grzywny oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 823/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 4 lutego 2022 r., nr 228/22, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia 26 listopada 2021 r., nr IIIOT/562/2021, o uznaniu za nieusprawiedliwione nieudostępnienie nieruchomości do kontroli celem sprawdzenia otworów okiennych w ścianie budynku jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w W. i o odmowie zwolnienia G. S. z kary grzywny w wysokości [...] zł nałożonej postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora z dnia 7 października 2021 r., nr 1535/21. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. S. zarzucając naruszenie: 1. art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania organu administracji publicznej, to jest Wojewódzkiego Inspektora, co skutkowało wydaniem przez Sąd pierwszej instancji wyroku oddalającego skargę skarżącej; 2. art. 1 w zw. z art 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 54 § 1, art. 77 § 4 i art. 88 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez pominięcie materiałów dowodowych w sprawie, a w konsekwencji błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy, błędną oceną zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż działania organu administracji publicznej były prawidłowe i nie naruszały prawa ani interesów skarżącej, 3. art 141 § 4 w zw. z art 151 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i niekonsekwentne uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, polegające na jego niespójności i sprzeczności przy brakach dotyczących ustaleń faktycznych. Wskazując na powyższe G. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym G. S. , występująca osobiście, podtrzymała skargę kasacyjną i zawarte w niej wnioski. Złożyła do akt sprawy także poświadczone za zgodność z oryginałem: decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia 24 czerwca 2022 r., nr 699/22, oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 11 marca 2021 r., nr IIIOT/131/2021, o umorzeniu postępowania w sprawie odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w W. [zaznaczając, że właśnie te decyzje wieńczyły postępowanie, w ramach którego organ zamierzał przeprowadzić sporne oględziny jej budynku, a które nie doszły do skutku – co spowodowało wymierzenie grzywny]. G. S. złożyła też do akt poświadczoną kopię pisma z dnia 26 lipca 2021 r., które złożyła do Powiatowego Inspektora w reakcji na zawiadomienie z dnia 25 czerwca 2021 r. o zamiarze przeprowadzenia oględzin jej nieruchomości. Zaznaczyła w nim, że w aktach, którymi dysponuje organ, znajdują się wszelki materiały i informacje przydatne w sprawie. Na poparcie tego skarżąca wskazała na protokół oględzin z 16 sierpnia 2018 r, z którego wynika, że należący do niej budynek przy ul. [...] w W. był już wcześniej kompleksowo kontrolowany przez organ nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że podniesione w niej argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania organu administracji publicznej. Zarzut ten ma charakter ogólny i jego zasadność uzależniona jest od potwierdzenia pozostałych, bardziej szczegółowych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Sam w sobie nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej bez wykazania, na czym konkretnie polegała wadliwość kontroli sprawowanej przez Sąd pierwszej instancji. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 54 § 1, art. 77 § 4 i art. 88 K.p.a. Skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów w pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie materiałów dowodowych, co miało skutkować błędnymi ustaleniami faktycznymi, błędną oceną dowodów i w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że działania organów nadzoru budowlanego były prawidłowe. G. S. wskazuje na pominięcie oceny wezwania z dnia 25 czerwca 2021 r. pod kątem zawartych w nim pouczeń (art. 54 § 1 K.p.a.), braku uwzględnienia faktu posiadania przez organ wiedzy o nieruchomości z innych postępowań (art. 77 § 4 K.p.a.) oraz ogólnie wadliwego zastosowania art. 88 K.p.a. Zarzut ten jest chybiony, gdyż pomija istotę kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego oraz sądowego. Przedmiotem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była ocena legalności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 4 lutego 2022 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 26 listopada 2021 r. w przedmiocie uznania za nieusprawiedliwione nieudostępnienia nieruchomości do kontroli i odmowy zwolnienia z kary grzywny na podstawie art. 88 § 2 K.p.a. Nie była natomiast przedmiotem tej sprawy kontrola legalności samego nałożenia grzywny w trybie art. 88 § 1 K.p.a. Kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i sądowego, zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/22, oddalającym skargę kasacyjną G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 61/22. W tamtym postępowaniu przesądzono ostatecznie o zasadności nałożenia na skarżącą grzywny na podstawie art. 88 § 1 K.p.a. za nieudostępnienie nieruchomości do kontroli w dniu 28 lipca 2021 r. W przywołanym wyroku Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów, że na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek jej udostępnienia do kontroli organom nadzoru budowlanego, a powoływanie się na posiadanie przez organ dokumentacji z innych postępowań nie stanowi uzasadnionej przyczyny odmowy okazania przedmiotu oględzin. Sąd ten uznał również, że brak pouczenia w zawiadomieniu o oględzinach o możliwych konsekwencjach wynikających z art. 88 § 1 K.p.a. nie stanowił naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście nałożenia grzywny, zwłaszcza w sytuacji istnienia trybu z art. 88 § 2 K.p.a., z którego skarżąca skorzystała. Wobec prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego mającego za przedmiot kontrolę legalności wymierzenia samej grzywny z art. 88 § 1 K.p.a., podnoszenie w niniejszym postępowaniu argumentów w istocie kwestionujących prawidłowość nałożenia grzywny, w tym zarzutów dotyczących wadliwości wezwania (braku pouczenia o skutkach w postaci grzywny zgodnie z art. 54 § 1 K.p.a.), zbędności przeprowadzania dowodu z oględzin z uwagi na wiedzę posiadaną przez organ (art. 77 § 4 K.p.a.) czy ogólnych zasad stosowania art. 88 K.p.a., jest bezprzedmiotowe. Okoliczności te nie mają bowiem znaczenia dla oceny przesłanek z art. 88 § 2 K.p.a., który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Art. 88 § 2 K.p.a. stanowi, że organ, który nałożył karę grzywny, może na wniosek ukaranego, złożony w ciągu siedmiu dni od daty otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną między innymi odmowę okazania przedmiotu oględzin i zwolnić od kary grzywny. Uznanie za usprawiedliwioną odmowy okazania przedmiotu oględzin następuje w ramach uznania administracyjnego, jednakże wymaga wykazania przez ukaranego istnienia konkretnych, obiektywnych przyczyn, które uniemożliwiły mu udostępnienie nieruchomości, a które nie były przez niego zawinione. Skarżąca G. S. w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu pierwszej instancji oraz w skardze kasacyjnej, nie przedstawiła tego rodzaju okoliczności, które mogłyby zostać uznane za usprawiedliwiające nieokazanie nieruchomości w rozumieniu art. 88 § 2 K.p.a. Jej argumentacja koncentrowała się w istocie na kwestionowaniu zasadności nałożenia samej grzywny, co w jej ocenie mogłoby usprawiedliwiać też zwolnienie z niej. Jednakże – jak wskazano wyżej – kwestie zasadności grzywny były przedmiotem innego, prawomocnie zakończonego postępowania. Natomiast okoliczności i argumentów, które można by realnie rozpatrywać w kategoriach przesłanek zwalniających z grzywny na zasadzie art. 88 § 2 K.p.a. w toku postępowania administracyjnego i sądowego, w tym również w skardze kasacyjnej, nie przedstawiono. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przeto szczególną uwagę na wypowiedzi skarżącej w toku rozprawy i dokonał pod tym kątem analizy dokumentów, które G. S. przedstawiła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jako załączniki do protokołu rozprawy. Zaznaczyć należy, że z punktu widzenia przesłanek usprawiedliwiających nieokazanie nieruchomości do oględzin i uzasadniających zwolnienie z grzywny z art. 88 § 2 K.p.a. mogło mieć ewentualnie znaczenie pismo z dnia 26 lipca 2021 r., które skarżąca wystosowała do Powiatowego Inspektora w reakcji na zawiadomienie datowane na 25 czerwca 2021 r. o planowanych na 28 lipca 2021 r. oględzinach. Jednakże w piśmie tym nie ma ani słowa o tym, że skarżąca z usprawiedliwionych przyczyn nie może udostępnić nieruchomości do oględzin, na przykład z powodu nieobecności – czy to z przyczyn osobistych, czy zawodowych. W omawianym piśmie nie ma nawet wniosku o nieprzeprowadzanie oględzin; zawarto tam jedynie wyjaśnienie, że informacje i materiały o jej nieruchomości zgromadzone są w aktach administracyjnych innych spraw. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że argumenty skarżącej nie odnoszą się do meritum sprawy, to jest do przesłanek zwolnienia od kary grzywny określonych w art. 88 § 2 K.p.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz wskazanych przepisów K.p.a. jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście właściwych przepisów prawa, to jest zwłaszcza art. 88 § 2 K.p.a. Pominięcie dowodów czy argumentów odnoszących się do kwestii prawomocnie rozstrzygniętych w innym postępowaniu nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeszcze raz należy podkreślić, Sąd pierwszej instancji nie mógł wypowiadać się i badać kwestii dotyczących zasadności nałożenia grzywny, bowiem kontrolował tylko postanowienie, które rozstrzygało, czy skarżąca ewentualnie usprawiedliwiła nieokazanie nieruchomości do oględzin, co mogłoby też uzasadnić zwolnienie jej z nałożonej grzywny. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegający na rzekomo nieprawidłowym i niekonsekwentnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia te wymogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób klarowny przedstawił stan faktyczny sprawy, odniósł się do zarzutów skargi, a przede wszystkim prawidłowo zidentyfikował przedmiot kontroli sądowej, ograniczając go do oceny legalności postanowienia wydanego na podstawie art. 88 § 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji logicznie i spójnie wyjaśnił, dlaczego argumentacja skarżącej, dotycząca zasadności nałożenia grzywny, nie mogła odnieść skutku w postępowaniu dotyczącym wniosku o zwolnienie od tej kary. Wskazał również na brak przedstawienia przez skarżącą okoliczności usprawiedliwiających nieokazanie nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu i poddaje się kontroli kasacyjnej. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie zarzuty dotyczące niespójności czy sprzeczności uzasadnienia zdają się wynikać z odmiennej interpretacji przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie oraz koncentracji na kwestiach związanych z nałożeniem grzywny, które zostały już prawomocnie rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.