II OSK 2590/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 173/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 173/21 oddalił skargę M. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] listopada 2020 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o ustaleniu w stosunku do skarżącego jednorazowej opłaty w wysokości 26 901 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem ww. nieruchomości. 2. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp) oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn). Podzielono stanowisko organów co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i jego wartości dowodowej, w zakresie przysługujących organom uprawnień kontrolnych. Dodatkowo wyjaśniono, że biegła uwzględniła decyzję o warunkach zabudowy z 31 grudnia 2003 r. wskazując, że jest to taki sam sposób wykorzystania nieruchomości jak ten, który obowiązywał w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. Odnosząc się do wywodów skargi mających wskazywać na bardzo dużą komercyjną atrakcyjność poprzedniego przeznaczenia ww. nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu Sąd wskazał, że działka nr [...], mimo obowiązywania wcześniej przez ponad 13 lat decyzji o warunkach zabudowy z przeznaczeniem pod budowę biurowca, nie została z takim przeznaczeniem przez skarżącego zbyta ani też skarżący biurowca nie zrealizował. Z kolei po uchwaleniu planu z [...] października 2017 r. nr [...] i przeznaczeniu nieruchomości na cele mieszkaniowe, skarżący działkę zbył na podstawie umowy sprzedaży, zresztą za cenę korzystną i znacznie wyższą aniżeli ustalona przez biegłą wedle przeznaczenia w najnowszym planie. Okoliczności te dodatkowo uprawdopodabniają, że plan [...] zwiększył atrakcyjność działki nr [...]. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: a) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, dalej Pusa) w związku z art. 7 oraz art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa), poprzez uznanie, że w skutek uchwalenia planu miejscowego wzrosła wartość ww. nieruchomości, pomimo iż nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego przeznaczona była pod działalność związaną z aktywizacją gospodarczą - produkcję, dystrybucję towarów, handel masowy, bazy, składy itp., a ponadto dla nieruchomości wydana została decyzja o warunkach zabudowy polegających na budowie biurowca; 2) art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, że: a) organy I i II instancji ustaliły jednoznacznie wszystkie okoliczności sprawy, do czego na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa są zobligowane (niezależnie od ich wpływu na istotę rozstrzygnięcia) w szczególności, iż zbadały czy istotnie, w świetle uprzedniego przeznaczenia nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości wskutek uchwalenia planu miejscowego, b) zastosowana metoda wyceny była adekwatna do pierwotnego przeznaczenia nieruchomości i przyjęcie metody wyceny porównywania parami było prawidłowe, podczas gdy dla nieruchomości komercyjnych właściwsza pozostaje metoda dochodowa, c) nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 8 Kpa polegające na niedoręczeniu stronie skarżącej opinii wydanej przez rzeczoznawcę majątkowego, co uniemożliwiło zweryfikowanie tejże opinii przez odwołującego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa)). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że w zasadzie kwestionują one ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, które zostały zaakceptowane przez organy jak i Sąd I instancji. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jednakże ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, 7 lutego 2024 sygn. akt II OSK 2337/22). 4.4. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że - wbrew stanowisku skarżącego - operat szacunkowy został oceniony w koniecznym zakresie przez organy, a ocena ta nie narusza art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa. Okoliczność, że nieruchomość przed wejście w życie nowego planu miejscowego w 2017 r. była przeznaczona pod działalność związaną z aktywizacją gospodarczą - produkcję, dystrybucję towarów, handel masowy, bazy, składy itp. a ponadto dla nieruchomości wydana została decyzja o warunkach zabudowy polegających na budowie biurowca w żadnym razie nie wykluczała ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego. Wzrost wartości wynika z faktu, że w tej lokalizacji wartość ww. nieruchomości według aktualnego przeznaczenia w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wynosi 927,61 zł za 1 m2, natomiast według przeznaczenia pod zabudowę komercyjną 881,86 zł za 1m2. 4.5. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Po pierwsze, organy zweryfikowały bowiem ustalenia faktyczne przyjęte przez biegłego, a dotyczące przeznaczenia nieruchomości w starym jak i nowym planie miejscowym oraz w okresie luki planistycznej. Wyjaśniono, że biegła przyjęła, iż faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości dla określenia wartości rynkowej jest zgodny z przeznaczeniem w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. - zabudowa komercyjna. Decyzją z [...] grudnia 2003 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biurowca. Szacując wartość przed i po uchwaleniu planu biegła przyjęła do porównań zaistniałe w latach 2017 — 2019 transakcje nieruchomościami najbardziej przystającymi swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej, położone na terenie miasta P. w rejonach porównywalnych z położeniem wycenianej nieruchomości ze względu na stopień zurbanizowania okolicy, sąsiedztwo, zbliżonymi pod względem wielkości oraz przeznaczenia w aktach planistycznych. Po drugie, nie istniały jakiekolwiek podstawy prawne, aby zakwestionować dokonany przez biegłą wybór podejścia porównawczego. Subiektywne przekonanie strony, że dla nieruchomości komercyjnych właściwsza pozostaje metoda dochodowa nie ma jakiegokolwiek oparcia w zakwestionowanych w skardze kasacyjnej przepisach. Na marginesie należy dodać, że przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie był grunt niezabudowany, który nie generował bezpośrednich przychodów. Natomiast w podejściu dochodowym wycena opiera się na prognozowaniu przyszłych przychodów z nieruchomości, a następnie ich dyskontowaniu do wartości bieżącej, co pozwala określić wartość rynkową nieruchomości na podstawie jej zdolności do generowania dochodu. Co do zasady podejście dochodowe jest stosowane w przypadku określania wartości nieruchomości generujących dochód bądź stwarzających możliwość osiągania dochodu, przy założeniu, że dochód jest podstawowym czynnikiem wpływającym na wartość tych nieruchomości. Po trzecie, organ nie miał obowiązku doręczyć skarżącemu opinii wydanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący miał natomiast możliwość zweryfikowania tejże opinii, ponieważ organ I instancji pismem z [...] grudnia 2019 r. powiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się co do niego. 4.6. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. Brak było przy tym podstaw do zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 Ppsa wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. Odpowiedź na skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu, gdyż została wniesiona przez Wiceprezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu.