II OSK 2590/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1028/22 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że Prezydent Wrocławia dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Wrocławia do wydania aktu, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz O. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Smolcu kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1028/22 oddalił skargę O. spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w S. (dalej skarżąca) na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. 1.2. Postanowieniem z 27 lipca 2022 r. nr SMr 72/2022 Miejski Konserwator Zabytków we Wrocławiu, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa) pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej o wydanie decyzji - pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych odnośnie planowanej przebudowy wraz z rozbudową istniejących kamienic przy ul. [...], ul. [...], [...], oraz oficyn przy ul. gen. [...], [...], [...], [...] w [...], na terenie nieruchomości gruntowej obejmującej działki oznaczone geodezyjnie numerami [...], [...], [...] obręb [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwołał się do art. 36 ust. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840, dalej uozoz) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2021 r. poz. 81, dalej rozporządzenie) wskazując, że szczegółowy zakres dokumentacji sporządzanej i załączanej do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego uregulowany został w ww. rozporządzeniu. Wskazał nadto, że kwestię zakresu oraz sposobu wykonania dokumentacji projektowej reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679). Organ stwierdził, że szczegółowa analiza wniosku skarżącej, jak również przedstawionych przez nią dokumentów uprawnia do stwierdzenia, że strona, mimo iż profesjonalnie zajmująca się inwestycjami, jak również mimo posiadania personelu o wykształceniu zarówno projektowym, jak również konserwatorskim, nie sprostała wymogom prawnym w zakresie opracowania i przedstawienia dokumentów prawem wymaganych tj. projektu. Organ nie był zaś zobowiązany do wskazywania szczegółowych norm prawnych, stanowiących podstawę żądania uzupełnienia braków formalnych, albowiem strona - jako profesjonalista - winna była dokumenty przedstawić w postępowaniu, które sama inicjowała. 1.3. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu wynikającą z bezpodstawnego – zdaniem spółki – pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania. Formułując zarzuty skargi spółka wskazała na naruszenie § 4 ust. 1-4 ww. rozporządzenia, art. 36 ust. 4 uozoz oraz art. 64 § 2 Kpa. Na tle sformułowanych w skardze zarzutów oraz przedstawionej na ich poparcie argumentacji skarżąca spółka wniosła o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, tj. wydania pozwolenia konserwatorskiego "na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanych do rejestru zabytków, historycznych układów urbanistycznych lub zespołów budowlanych" w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku strony o wydanie pozwolenia konserwatorskiego; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. 1.4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 Ppsa, ewentualnie - z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi. Zgłoszono również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. 1.5. Sąd Wojewódzki opisanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił uznając, że organ prawidłowo ocenił braki formalne złożonego przez skarżącą wniosku. W świetle § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nie można mieć wątpliwości, że niezbędnym wymogiem formalnym wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych są załączniki wymienione w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych (ust. 2 pkt 2 tego przepisu reguluje wymóg złożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku). Sąd podzielił stanowisko pełnomocnika organu przedstawione na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. odnośnie przyjętego przez organ sposobu rozumienia pojęcia projektu budowlanego w rozumieniu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia akcentując, że wobec braku definicji projektu budowlanego na potrzeby udzielania pozwoleń konserwatorskich, pojęcie projektu budowlanego należy rozumieć zgodnie z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej Pb). 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 64 § 2 Kpa przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe uznanie przez Sąd I instancji zasadności zastosowania tego unormowania przez organ, które wyrażało się w przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, iż wniosek skarżącej zawierał braki formalne uniemożliwiające nadanie biegu sprawie, podczas gdy nie stanowiły one braków (elementów) formalnych wniosku, lecz dotyczyły złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień, które - zdaniem organu - były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i co najważniej zarówno żądanie ich złożenia, jak i informacje, które chciał na ich podstawie ustalić organ nie odnosiły się do możliwości nadania biegu sprawie, lecz były już elementem (etapem) merytorycznej oceny sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię ww. przepisu wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż pojęcie "projektu budowlanego", o którym mowa § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia należy rozumieć w sposób nadany temu pojęciu przez unormowanie innej ustawy, a to przepis w art. 34 ust. 3 Pb, a tym samym przyjęcie przez Sąd I instancji, że projekt budowlany (o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2) winien zawierać wszystkie informacje oraz dokumenty przewidziane w przepisie art. 34 ust. 3 Pb, w tym projekty branżowe oraz, że obowiązek złożenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych projektu budowlanego, o których mowa w treści § 4 ust. 2 pkt. 1 in principio konserwatorskiego nie jest ograniczony poprzez "zakres niezbędny do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek", gdyż zdaniem Sądu I instancji z konstrukcji ww. artykułu wynika, że warunek ten odnosi się wyłącznie do przypadku gdy strona, jako załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego składa cześć projektu budowlanego, tymczasem właściwa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że zarówno w przypadku gdy strona składa projekt budowalny (w całości) jak również część projektu budowalnego, to w każdym przypadku kryterium kompletności owych dokumentów (wystarczalności dla organu konserwatorskiego) stanowi możliwość dokonania na ich podstawie oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 4.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej wyjaśnienia czym są braki formalne podania w rozumieniu art. 64 § 2 Kpa. Otóż w świetle tego przepisu brakami podania są tylko takie braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu. Stosowanie przywołanego przepisu prawa - w relacji do określonych nim przesłanek - powinno bowiem służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji, przed którym inicjowane jest postępowanie, uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie każde zatem wymaganie nałożone przez ustawodawcę na wniosek w przepisach prawa stanowi inne wymaganie w rozumieniu art. 64 § 2 Kpa. Nie dotyczy ono okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego (zob. np. wyroki NSA z: 22 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 2240/21; 8 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 2556/21; 26 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1071/16). 4.4. W świetle powyższego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. w zw. z art. 64 § 2 Kpa. Skarżąca słusznie twierdzi, że Sąd I instancji powielił błąd organu polegający na braku odpowiedniego rozróżnienia wstępnego etapu postępowania polegającego na badaniu kwestii formalnych wniosku inicjującego postępowanie i uprawniającego wówczas organ przyjmujący wniosek (podanie) strony do pozostawienia go bez rozpoznania ze względu na braki formalne pisma, od późniejszego etapu postępowania pozwalającego już na dokonywanie merytorycznej oceny zasadności żądania zgłoszonego we wniosku skarżącej, w tym także do żądania dodatkowych, istotnych - zdaniem Sądu I instancji - dla sprawy wyjaśnień i dowodów. W szczególności żądane przez organ projekty branżowe (m.in. konstrukcji, sanitarnego, elektrycznego, wentylacji mechanicznej), wynik badań stratygraficznych elewacji kamienic i elewacji oficyn, programu prac konserwatorskich wobec zachowanych elementów i detali architektonicznych na fasadach kamienic oraz dla zachowania elementów wyposażenia wnętrz, ewentualnie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażającej zgodę na wykreślenie kamienic z wojewódzkiej ewidencji zabytków w żadnym razie nie stanowią braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 2 Kpa. Organ konserwatorski rozpatrujący wniosek skarżącej w celu oceny czy przedłożony projekt budowlany rzeczywiście umożliwia mu wydanie decyzji, w tym umożliwia ocenę wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek, musi dokonać merytorycznej oceny przedłożonego przez stronę przy wniosku projektu budowlanego. Stwierdzenie przez organ, że projekt budowlany jest niekompletny, ponieważ nie zawiera rozwiązań żądanych przez organ, przy braku woli inwestora aby go zgodnie z żądaniem organu uzupełnić, stanowi zatem brak projektu o charakterze materialnym, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 Kpa, a winien skutkować merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Gd 128/22). 4.5. Usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, ponieważ Sąd I instancji dokonał oczywiście błędnej wykładni § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten wymaga załączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, projektu budowlanego względnie jego części tylko w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych. Bezzasadne było zatem formalistyczne żądanie od skarżącej kompletnego projektu budowlanego. Organ konserwatorski nie ocenia bowiem całościowo dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę na podstawie przepisów prawa budowlanego, ale jako wyspecjalizowany organ bada potencjalny wpływ robót budowlanych na zabytek i tylko te ustalenia projektu mają znaczenie w ramach postępowania uzgodnieniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko skarżącej, że zaprezentowana przez Sądu I instancji wykładnia pojęcia "projekt" jest również celem postępowania o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Dowody i wyjaśnienia składane w toku tego postępowania powinny być oceniane przez organ prowadzący przez pryzmat wpływu planowanych działań wnioskodawcy na zabytek. Funkcją przepisów nakazujących uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego zabytków nie jest bowiem ogólny nadzór nad inwestycją budowlaną oraz ocena ustawy - Prawo budowlane in abstracto, lecz ocena wpływu założonych w projekcie budowlanych robót na zabytek rejestrowy. 4.6. W świetle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ organ I instancji pozostawił podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 Kpa. 4.7. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarazem doszedł do przekonania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i możliwe jest rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Ppsa. Z przebiegu postępowania jednoznacznie wynika, że w kontrolowanym postępowaniu nastąpiła bezczynność, która nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Bezczynność w niniejszym postępowaniu nie wynikała bowiem z lekceważenia sprawy skarżącej, lecz błędnej interpretacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 64 § 2 Kpa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i stwierdził na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a Ppsa, że Prezydent Wrocławia dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji). Mając jednocześnie na uwadze, że w kontrolowanej sprawie, w momencie wyrokowania przez NSA organ nie pozostawał już w bezczynności w zakończeniu postępowania - ponieważ 11 września 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił skarżącej wnioskowanego pozwolenia konserwatorskiego (nastąpiło to w konsekwencji wypowiedzenia przez Prezydenta Wrocławia, porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków) - należało postępowanie umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2 sentencji) na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. Bezprzedmiotowe było bowiem orzekanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa, tj. zobowiązywanie organu do wydania aktu. 4.8. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, oddalił skargę w zakresie, w jakim skarżąca domagała się przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji). W niniejszej sprawie sam fakt uznania bezczynności jest wystarczający, aby uczynić zadość funkcji prewencyjnej stosowanych regulacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały takie uwarunkowania, które przemawiałyby za orzeczeniem w sprawie jeszcze dodatkowego środka - w postaci zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 Ppsa). Kluczowe znaczenie ma to, że skarżąca uzyskała wnioskowane zezwolenie i nie wiadomo jaki cel miałoby przyznanie wynagrodzenia i czym warunkowana jest żądana kwota 10 000 zł. 4.9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa (pkt 4 sentencji).