II OSK 2594/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 151/24 w sprawie ze skargi Y. O. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3 i 5 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 151/24, w wyniku rozpoznania skargi Y. O. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził bezczynność Wojewody (pkt 1), stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący (obywatel Ukrainy) złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 3 listopada 2023 r., oraz że organ administracji nie wzywał skarżącego do uzupełnienia wniosku. Nadto Sąd pierwszej instancji ustalił, że w chwili wydania zaskarżonego wyroku sprawa nie była załatwiona. WSA w Gliwicach przyjął, że art. 100c oraz art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy") nie miały w sprawie zastosowania, gdyż dotyczą one jedynie osób wskazanych w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący chociaż jest obywatelem Ukrainy, to przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeszcze przed wybuchem wojny. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że miała miejsce bezczynność organu administracji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że oddalił skargę w zakresie zawartych w skardze żądań przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny, gdyż żądania te uznał za niezasadne. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w punktach 1, 2, 3 i 5, wniósł Wojewoda. W skardze kasacyjnej zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 tejże ustawy obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego państwa, a to po 24 lutego 2022 r. podczas gdy zakresem obowiązywania tej regulacji objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców; b) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął. Organ podniósł również zarzuty naruszenia naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 ustawy o pomocy poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi i zobowiązaniem organu do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona; b) art. 149 § 1 pkt 3, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - § 4 i § 5, w zw. z art. art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "k.p.a.") oraz w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 769, dalej jako: "u.c.") poprzez: - uwzględnienie skargi na bezczynność z uwagi na uchybienie terminom procesowym, podczas gdy w niniejszej sprawie zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. miał zastosowanie przepis szczególny art. 112a ust. 1 i 2 u.c., w odmienny sposób określający termin na załatwienie sprawy, - przyjęcie, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co skutkowało uznaniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującej na terytorium RP, jak również konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, a to koniecznością uzupełnienia braków formalnych wniosku przez cudzoziemca, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy. c) art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.c. wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia, w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, d) art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i ust. 2 u.c. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku przez cudzoziemca w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe, e) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak uznania, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu, f) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ustawy o pomocy, względnie art. 35 § 1- § 3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.c. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto Wojewoda wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analizując zarzuty skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zakresu podmiotowego art. 100d ustawy o pomocy. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji z art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy wynika, że dotyczą one spraw udzielania wszystkim cudzoziemcom zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie tylko tym cudzoziemcom, którzy są wskazani w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Podstawowa reguła wykładni przepisów prawa stanowi, że różnym pojęciom użytym w ramach jednego aktu normatywnego należy nadawać różne znaczenia. W związku z tym, skoro w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy mówi się o obywatelach Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz o obywatelach Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli o niektórych tylko cudzoziemcach, to użytego w art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy słowa "cudzoziemiec" bez żadnego innego określenia, nie można rozumieć w taki sam sposób, jak to zostało przyjęte w powołanym art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Nadto, skoro w żadnym przepisie ustawy o pomocy nie zdefiniowano pojęcia "cudzoziemiec" na potrzeby całej tej ustawy, to o ile szczególny jej przepis nie stanowi inaczej (jak np. art. 100a ust. 1), należy to pojęcie rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W powołanym przepisie ustalono bowiem, jak należy rozumieć na potrzeby ustawy o cudzoziemcach pojęcie "cudzoziemiec", zaś sprawy o zezwolenie na pobyt, których dotyczy art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, są uregulowane w ustawie o cudzoziemcach. W końcu, art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, a także pozostałe jednostki redakcyjne art. 100d powołanej ustawy, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia, gdyby dotyczyły one tylko cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Jeżeli zaś rozumieć je literalnie, jako dotyczące spraw wszystkich cudzoziemców, to wpisują się one w cel ustawy o pomocy. Uwalniając wojewodów, będących podstawowym organem administracji w sprawach pomocy obywatelom Ukrainy przybywającym do Polski w związku z wybuchem wojny w Ukrainie (m.in. art. 12 ustawy o pomocy) od obowiązku terminowego załatwiania spraw innych niż obywatele Ukrainy cudzoziemców, umożliwiają sprawniejsze działanie tych organów administracji w zakresie udzielania pomocy beneficjentom ustawy o pomocy. Konkludując jako zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy. W ocenie NSA istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W niekwestionowanych okolicznościach sprawy, w szczególności wobec ustalenia, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony 3 listopada 2023 r., nie ulega wątpliwości, że w sprawie miał zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 ustawy o pomocy, co wykluczało po pierwsze, przyjęcie, że organ administracji prowadził postępowanie przewlekle lub dopuścił się bezczynności, po drugie, wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w odniesieniu do zakresu zaskarżenia wskazanego w skardze kasacyjnej i rozpoznając w tym zakresie skargę orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o jej oddaleniu. Dodatkowo NSA wskazuje, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego brak było konieczności szczegółowego odnoszenia się do ich treści. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W ocenie NSA, skoro skarga kasacyjna okazała się zasadna z uwagi na szczególną regulację powodującą wykluczenie bezczynności i przewlekłości skarżąca nie powinna ponosić kosztów postępowania kasacyjnego.