II OSK 2599/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 224/24 w sprawie ze skargi N. l. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3 i 5 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 224/24, w wyniku rozpoznania skargi N. I. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził bezczynność Wojewody (pkt 1), stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżąca (obywatelka Gruzji) złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 25 maja 2023 r. oraz że organ administracji wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co nastąpiło 3 sierpnia 2023 r. Nadto Sąd pierwszej instancji ustalił, że w chwili wydania zaskarżonego wyroku sprawa nie była załatwiona. WSA w Gliwicach przyjął, że art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy") nie miał w sprawie zastosowania, ze względu na ściśle określony zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że miała miejsce bezczynność organu administracji. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w zakresie zawartych w skardze żądań przyznania skarżącej sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w punktach 1, 2, 3 i 5 wniósł Wojewoda, który zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych przez błędną wykładnię art. 100d ustawy o pomocy w brzmieniach obowiązujących od 1 stycznia 2023 r. poprzez uznanie, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 ustawy obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, o których w art. 1 ustawy, a nie cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej jako: "ustawa o cudzoziemcach") a w konsekwencji art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy nie ma zastosowania do obywateli innych państw niż Ukraina. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: a) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a." poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; b) art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasu, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione; c) art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi ustawowe; d) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak uznania, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu; e) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 100d ustawy, względnie art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ustawy o cudzoziemcach poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d ustawy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia; f) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ustawy o cudzoziemcach polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu postępowania, mimo że na mocy art. 100d ustawy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto Wojewoda wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadny jest zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy. Z powołanych przepisów wynika, że dotyczą one spraw udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i brak podstaw, aby przyjmować, że dotyczą one spraw udzielania zezwolenia na pobyt tylko tym cudzoziemcom, którzy są wskazani w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Podstawowa reguła wykładni przepisów prawa stanowi, że różnym pojęciom użytym w ramach jednego aktu normatywnego należy nadawać różne znaczenia. W związku z tym, skoro w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy mówi się o obywatelach Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz o obywatelach Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli o niektórych tylko cudzoziemcach, to użytego w art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy słowa "cudzoziemiec" bez żadnego innego określenia, nie można rozumieć w taki sam sposób, jak to zostało przyjęte w powołanym art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Nadto, skoro w żadnym przepisie ustawy o pomocy nie zdefiniowano pojęcia "cudzoziemiec" na potrzeby całej tej ustawy, to o ile szczególny jej przepis nie stanowi inaczej (jak np. art. 100a ust. 1), należy to pojęcie rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W powołanym przepisie ustalono bowiem, jak należy rozumieć na potrzeby ustawy o cudzoziemcach pojęcie "cudzoziemiec", zaś sprawy o zezwolenie na pobyt, których dotyczy art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, są uregulowane w ustawie o cudzoziemcach. W końcu, art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, a także pozostałe jednostki redakcyjne art. 100d powołanej ustawy, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia, gdyby dotyczyły one tylko cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Jeżeli zaś rozumieć je literalnie, jako dotyczące spraw wszystkich cudzoziemców, to wpisują się one w cel ustawy o pomocy. Uwalniając wojewodów, będących podstawowym organem administracji w sprawach pomocy obywatelom Ukrainy przybywającym do Polski w związku z wybuchem wojny w Ukrainie (m.in. art. 12 ustawy o pomocy) od obowiązku terminowego załatwiania spraw innych niż obywatele Ukrainy cudzoziemców, umożliwiają sprawniejsze działanie tych organów administracji w zakresie udzielania pomocy beneficjentom ustawy o pomocy. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Nadto w ocenie NSA istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W niekwestionowanych okolicznościach sprawy, w szczególności wobec ustalenia, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony 25 maja 2023 r., nie ulega wątpliwości, że miał zastosowanie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 ustawy o pomocy, co wykluczało po pierwsze, przyjęcie, że organ administracji prowadził postępowanie przewlekle lub dopuścił się bezczynności, po drugie, wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości. W związku z tym NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w odniesieniu do zakresu zaskarżenia wskazanego w skardze kasacyjnej i rozpoznając w tym zakresie skargę orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o jej oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W ocenie NSA, skoro skarga kasacyjna okazała się zasadna z uwagi na szczególną regulację powodującą wykluczenie bezczynności i przewlekłości skarżąca nie powinna ponosić kosztów postępowania kasacyjnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.