II OSK 2603/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 196/20 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 196/20 oddalił skargę K.W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] lipca 2019 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] położonej w miejscowości S. Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium było uprawnione do przyjęcia, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej. w oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację Organ odwoławczy prawidłowo wezwał skarżącą do wskazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, a wobec ustalenia, że nie przysługuje tego rodzaju prawo działek umorzył postępowanie odwoławcze. Status strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bowiem ściśle powiązany z legitymowaniem się prawem własności lub prawem użytkowania nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W przypadku braku tego rodzaju praw, po stronie podmiotów wykazujących wolę uczestnictwa w postępowaniu zachodzi zatem jedynie interes faktyczny, który nie jest tożsamy z interesem prawnym, będącym warunkiem koniecznym do uznania za stronę postępowania. 2. O. [...] z siedzibą w R. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji bez wskazania jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, którego analizy dokonał Sąd. Ponadto w wyroku nie oceniono zaskarżonej decyzji, lecz podjęto się próby merytorycznego rozpatrzenia sprawy w zakresie prawidłowości przedłożonej przez inwestora dokumentacji, której analizy nie dokonało Kolegium. Ponadto z wyroku wynika jak Sąd definiuje obszar oddziaływania obiektu, ale wiadomo, jakie winny mieć zastosowanie przepisy; 2) art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa) w zw. z art. 174 pkt 2 Ppsa poprzez nie powiązanie go z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego, co uniemożliwia ocenę zaskarżonego wyroku tym bardziej, że w jednolitym orzecznictwie przyjęto, iż jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które należy analizować ustalając obszar oddziaływania obiektu to tym samym istnieje w sprawie interes prawny po stronie osób podważających prawidłowość sporządzonej dokumentacji technicznej; 3) art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus z 25 czerwca 1998 r w związku z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit. f Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) w powiązaniu z art 174 pkt 1 Ppsa poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że pomimo iż odwołanie od ww. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego złożyło kilkanaście osób, to skargę do sądu administracyjnego złożyła jedynie skarżąca. W takiej sytuacji zakres prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego skarżącego (wyroki NSA z: 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1412/16, 2 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1067/19). 3.4. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, uzasadnienie zaskarżonego wyroku wypełnia wymogi określone w art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji przytoczył bowiem w sposób niezwykle klarowny i czytelny stanowisko skarżącej, jak i organu oraz powody oddalenia skargi, co umożliwiało dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że w ramach tego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że brak interesu prawnego po stronie skarżącej wynika z braku przepisu prawa materialnego, który stanowiłby źródło tego interesu. Zatem nie było potrzeby powoływania w uzasadnieniu przepisów, które nie mają zastosowania. 3.5. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 Kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w ww. przepisie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r. sygn. akt I OSK 178/18). Powyższe oznacza więc, że dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. To nie art. 28 Kpa wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 388/17). Skoro przyjęta w art. 28 Kpa przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego, to należało to skutecznie wykazać w tej sprawie. Niemniej jednak w skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie normy art. 28 Kpa nie powiązano jej z właściwym przepisem administracyjnego prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny skarżącej w przedmiotowym postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. 3.6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony. Z ustaleń zawartych w aktach sprawy, na które powołał się przecież Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, nie wynika by nieruchomość skarżącej znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu stacji bazowej, a więc na terenie, gdzie mogą wystąpić uciążliwości związane z przedsięwzięciem. W szczególności z dołączonej do wniosku "Kwalifikacji Przedsięwzięcia" wynika, że planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W dokumencie tym zobrazowano w sposób graficzny na kopii mapy zasadniczej rozkład poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji azowej telefonii komórkowej (rysunek nr 1). Z dokumentacji tej wynika, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w zasięgu negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji, a jej główna obawa dotyczy spadku wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie jest oczywiste, że lokalizacja spornej inwestycji nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek skarżącej. 3.7. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus z 25 czerwca 1998 r. w zw. z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f powołanego rozporządzenia w związku z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Jak wynika z rozważań odnoszących się do drugiego i pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, właściciele nieruchomości sąsiednich mają prawo kwestionować decyzję lokalizacyjną, jeśli mogą wykazać się posiadaniem interesu prawnego w sprawie. Przepisy Konwencji wskazane w skardze kasacyjnej gwarantują możliwość udziału jedynie w sposób generalny, a do jej konkretyzacji niezbędne będzie przyznanie społeczeństwu takich uprawnień przez konkretną ustawę, której przepisy są podstawą prowadzenia konkretnych postępowań. Jeżeli konkretny przepis nie będzie przewidywał możliwości uczestniczenia społeczeństwa w danym rodzaju postępowań, oznacza to, że możliwości takiej nie ma. W tej sprawie mamy do czynienia z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc w ramach tego postępowania należy przymiot strony oceniać na podstawie art. 28 Kpa. 3.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjne są zatem niezasadne. 3.9. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.