II OSK 2635/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 214/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2023 r. nr 1034/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 214/24 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 6 grudnia 2023 r., nr 1034/2023, którym wskazany organ, działając na postawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., stwierdził uchybienie przez skarżącą spółkę terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie (dalej: PINB) z 20 stycznia 2023 r., nr 78/2023 wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., prowadzenie robót budowlanych przez skarżącą jako inwestora bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] (oznaczonym na załączniku graficznym numerem 13), jak również informujące inwestora o możliwości wystąpienia z wnioskiem o legalizację ww. obiektu oraz wymogu uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość określa art. 49d ust. 2 p.b. [...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 134 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia w niniejszej sprawie nr 1038/2023 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącą zażalenia na decyzję organu I instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym organ dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa skarżącej, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji organów I oraz II instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli w rozpoznawanej sprawie pozostawało postanowienie MWINB stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą spółkę zażalenia na postanowienie PINB z 20 stycznia 2023 r. Podstawę prawną jego wydania stanowił art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a., zgodnie z którym organ zażaleniowy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Przyjąć należy, że w postępowaniu przed organem zażaleniowym fazę rozpoznawczą postępowania zażaleniowego poprzedza faza wstępna, w której organ ten zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu zbadanie, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. Termin ten określa art. 141 § 2 k.p.a., wskazujący, że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy zostało ono ogłoszona ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Jeżeli zażalenie zostanie złożone po upływie terminu do jego wniesienia, wówczas na organie zażaleniowym ciąży bezwzględny obowiązek wydania w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia tego środka odwoławczego. Na gruncie kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy nie może budzić wątpliwości wniosek, że MWINB miał podstawy, by stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą w dniu 23 lutego 2023 r. zażalenia na postanowienie PINB z 20 stycznia 2023 r., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy odnoszone do daty doręczenia ww. postanowienia skarżącej (26 stycznia 2023 r.) oraz daty wniesienia przez spółkę środka odwoławczego wskazują bezsprzecznie na naruszenie przez stronę normy art. 141 § 2 k.p.a., a równocześnie ostatecznym postanowieniem z 6 grudnia 2023 r., nr 1033/2023 w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na omawiane postanowienie organu I instancji MWINB zdecydował o nieuwzględnieniu wskazanego żądania z uwagi na nieuprawdopodobnienie przez skarżącą, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Skargę wniesioną przez skarżącą spółkę na ww. postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 212/24. Odnoszenie do aktu objętego zaskarżonym wyrokiem postanowienia o wskazanym w skardze kasacyjnej innym oznaczeniu (nr 1038/2023) pozbawione jest zasadności, jako że twierdzenie, iż jego wydanie poprzedzało podjęcie zaskarżonego postanowienia nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy (Naczelnemu Sądowi Administracyjnego z urzędu jest wiadome, że wskazanym postanowieniem z 7 grudnia 2023 r., nr 1038/2023 MWINB odmówił skarżącej spółce przywrócenia terminu do wniesienia zażalenie na inne postanowienie PINB z 20 stycznia 2023 r., nr 72/2023). Należy mieć na uwadze, że w toku przeprowadzonej kontroli instancyjnej wskazanego orzeczenia, uruchomionej wniesioną przez skarżącą skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2025 r., II OSK 2224/24 wypowiedział się o bezzasadności podniesionych przez skarżącą zarzutów kasacyjnych, w których zaakcentowana została kwestia nieponoszenia przez stronę winy za spóźnione zaskarżenie postanowienia, którym została wstrzymana przez organ nadzoru budowlanego budowa obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...]. Posłużenie się przez skarżącą w rozpoznawanej skardze kasacyjnej tożsamą argumentacją do przytoczonej, tj. wskazywanie na istnienie podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, czemu towarzyszy przypisywanie Sądowi I instancji uchybienia art. 58 § 1 i 2 k.p.a., pozostaje w tych warunkach w całości nieskuteczne. Powołane w skardze kasacyjnej okoliczności mające stanowić przyczynę uchybienia terminowi, odnoszone do "czasochłonności" wniesienia zażalenia na postanowienie PINB, które mogło zostać sporządzone jedynie przez "specjalistę z zakresu prawa budowlanego", niewątpliwie mają związek z płaszczyzną dokonywania ocen kształtowanych kodeksową zasadą ogólną uwzględniania słusznego interesu strony postępowania, jednakże wskazane względy odnoszące się do zastosowania art. 7 k.p.a. mogą stanowić kryterium legalności postanowienia, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.a., a nie aktu objętego wniesioną przez skarżącą skargą. Zauważenia wymaga, że niezasadność postawionych Sądowi I instancji w niniejszej sprawie zarzutów kasacyjnych koresponduje z błędnym określeniem w nich prawnej formy, w jakiej działał w kontrolowanej sprawie MWINB, mając na uwadze, że zaskarżony do Sądu akt nie posiadał wskazywanej formy decyzji administracyjnej, a sformułowane w skardze kasacyjnej żądanie uchylenia orzeczeniem reformatoryjnym "zaskarżonej decyzji Organów I oraz II instancji" dodatkowo w całości abstrahuje od charakteru, jaki ustawodawca nadaje rozstrzygnięciu postanowieniem, o którym mowa w art. 134 k.p.a., kwestii toku instancji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.