II OSK 2636/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 219/24 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2023 r. nr 1034/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 219/24 oddalił skargę M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 6 grudnia 2023 r., nr 1034/2023, którym wskazany organ, działając na postawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., stwierdził uchybienie przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie (dalej: PINB) z 20 stycznia 2023 r., nr 78/2023 wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., prowadzenie robót budowlanych przez [...] sp. z o.o. jako inwestora bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] (oznaczonym na załączniku graficznym numerem 13), jak również informujące inwestora o możliwości wystąpienia z wnioskiem o legalizację ww. obiektu oraz wymogu uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość określa art. 49d ust. 2 p.b. M. P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowania przejawiające się w uznaniu, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz w związku z wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej skarżący kasacyjnie będzie zobowiązany do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez niego wydatków finansowych, przez co posiada on interes prawny w dążeniu do uchylenia decyzji wydanych przez organy w ramach niniejszej sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym organ dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez niego uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz 6 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której Sąd I Instancji uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącemu. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji organów I oraz II instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji nie naruszył art. 50 § 1 p.p.s.a., przyjmując, że skarżący nie posiada legitymacji uprawniającej go do wniesienia skargi na zaskarżone postanowienie MWINB z 6 grudnia 2023 r. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Powyższe oznacza, że zgodnie z przyjętą na gruncie wskazanej ustawy procesowej zasadą ogólną skargowości do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot. Nie powinien budzić wątpliwości wniosek, że art. 50 § 1 p.p.s.a. wprowadził nową, oddzielną kategorię interesu prawnego, jakim jest interes we wniesieniu skargi. Chodzi zatem o nowy interes prawny, wyodrębniony dla postępowania sądowoadministracyjnego, a nie ten, który przesądza o legitymacji określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym. Trafnie zauważa się, że o ile interes prawny w postępowaniu administracyjnym zabezpiecza uzyskanie wiążącego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu, o tyle interes we wniesieniu skargi w założeniu ma gwarantować wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia o legalności konkretyzacji praw lub obowiązków, która nastąpiła w objętym skargą akcie (por. A. Górska, Zdolność sądowa i legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Łódź 2023, s. 145 i n.). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tym kontekście jednolicie wskazuje się, że o istnieniu legitymacji skargowej decyduje interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Przyjęcie, że żądanie to ma charakter uprawniony jest uzależnione tym niemniej od możliwości wykazania związku pomiędzy sytuacją prawną chronioną normą obowiązującego prawa a przedmiotem sprawy objętej działaniem organu administracji (por. wyrok NSA z 17 maja 2022 r., II OSK 1108/19; wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II OSK 3224/17). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia MWINB z 6 grudnia 2023 r. nr 1034/2023, skoro aktem tym organ nie stwierdził uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z 20 stycznia 2023 r., nr 78/2023, ale odniósł się w nim do terminowości zażalenia wniesionego przez inną stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie samowolnej realizacji obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...] (nr 13), tj. [...] sp. z o.o. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. W niniejszej sprawie brak jest tego rodzaju związku. Skarżący kasacyjnie, jak prawidłowo stwierdził Sąd, nie ma bowiem legitymacji do poddania kontroli sądowej spornego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy została w nim rozważona kwestia uchybienia terminu, odnoszona do zindywidualizowanych okoliczności dotyczących zachowania przypisywanego [...] sp. z o.o., będącej podmiotem, który 23 lutego 2023 r. złożył zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, a równocześnie - co pozostaje niesporne – z analogicznym środkiem zaskarżenia, któremu towarzyszył wniosek o przywrócenie terminu, obliczony na zainicjowanie kontroli instancyjnej kwestionowanego postanowienia PINB nr 78/2023, wystąpił sam skarżący. W następstwie odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia MWINB wydał postanowienie z 6 grudnia 2023 r., nr 1036/2023 stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do złożenia tego środka odwoławczego, który to akt, wobec złożenia na niego przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi, został poddany kontroli sądowej w związku z przyjęciem, że skarga ta, jak przyjął Sąd, pochodziła od legitymowanego podmiotu (wyrok z 25 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 217/24). We wskazanym postępowaniu, w ramach którego skarżący wystąpił z przysługującym mu środkiem prawnym w celu obalenia skutków procesowych spóźnionego zaskarżenia postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych a nie w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez [...] sp. z o.o. - doniosłość prawna mogła być przypisywana kwestiom, do których skarżący nawiązał w skardze kasacyjnej, tj. pozostawaniu przez skarżącego współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej samowolnie zrealizowanym obiektem budowlanym, na którym ciążyć może zobowiązanie do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej powinna być odrzucona, natomiast stwierdzenie przez sąd w toku postępowania, że wnoszący skargę nie doprowadził do wykazania interesu prawnego, by domagać się kontroli zaskarżonego aktu, powinno powodować oddalenie skargi. Oddalenie zaskarżonym wyrokiem przez Sąd I instancji skargi wniesionej przez skarżącego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie stanowi stąd naruszenia powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Objęcie przez skarżącego zarzutem w złożonej skardze kasacyjnej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. nasuwa wątpliwości odnośnie do przyczyn nakazujących stronie wiązać naruszenie tego przepisu z wydanym przez Sąd orzeczeniem, skoro zakres zastosowania ww. regulacji prawnej odnosi się do uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., tj. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz innych aktów tych podmiotów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Bezzasadność tego zarzutu kasacyjnego koresponduje z błędnym określeniem w podstawach skargi kasacyjnej prawnej formy, w jakiej działał w kontrolowanej sprawie MWINB, mając na uwadze, że zaskarżony do Sądu akt nie posiadał wskazywanej formy decyzji administracyjnej, a sformułowane w skardze kasacyjnej żądanie uchylenia orzeczeniem reformatoryjnym "zaskarżonej decyzji Organów I oraz II instancji" dodatkowo w całości pomija charakter, jaki ustawodawca nadaje rozstrzygnięciu postanowieniem, o którym mowa w art. 134 k.p.a., kwestii toku instancji. Prawidłowe orzeczenie przez Sąd I instancji o oddaleniu skargi, opierające się nie tyle na przyjęciu, że wydane przez MWINB postanowienie odpowiada prawu, ale na stwierdzeniu braku interesu prawnego po stronie skarżącego do wniesienia na tenże akt skargi, determinuje uznanie, iż bezzasadne pozostają te zarzuty skargi kasacyjnej, które łączą się z podjęciem próby wykazania niezawinionego przez skarżącego przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 58 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ich nietrafność jest pochodną nie tylko podjęcia na etapie postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polemiki z oceną prawną Sądu I instancji, która nie ma związku z merytorycznymi kwestiami dotyczącymi uchybienia terminu poddanymi przez organ analizie w zaskarżonym postanowieniu, ale również całkowitego abstrahowania przez skarżącego kasacyjnie, że w postanowieniu objętym skargą organ miał na uwadze sytuację [...] sp. z o.o. jako składającej zażalenie, toteż uwagi czynione przez skarżącego kasacyjnie z pozycji "strony żalącej", iż błędem popełnionym przez MWINB było niewłaściwe rozważenie okoliczności uniemożliwiających skarżącemu wniesienie zażalenia w terminie powinny podlegać odrzuceniu jako nieposiadające – niezależnie od wykraczania poza przedmiot postanowienia wydawanego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. - jakiegokolwiek rzeczywistego powiązania z uwarunkowaniami sprawy, w której został wydany zaskarżony wyrok. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.