II OSK 2651/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 105/24 w sprawie ze skargi A. P. i T. P. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2023 r. nr WOA.7722.120.2021.RK w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Szczecinie wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., II SA/Sz 105/24 oddalił skargę A. P. i T. P. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ZWINB) z 13 grudnia 2023 r., nr WOA.7722.120.2021.RK, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. D. oraz M. F. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin (dalej: PINB) z 6 kwietnia 2023 r., znak ROP.5160.92.2892.2021.GM, nakładające na A. P. i T. P. na podstawie art. 49g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., w związku ze złożonym wnioskiem o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego w latach 60. XX w. budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. ]...] w S., obowiązek przedłożenia do 30 sierpnia 2023 r. dokumentów legalizacyjnych dotyczących ww. obiektu. A. P. i T. P. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. na skutek braku stwierdzenia przez Sąd I instancji, że organ II instancji, oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uchybił zasadom wyrażonym w art. 80 k.p.a. i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe ustalenie tego organu, że skarżący w 2021 r. rozebrali istniejący budynek gospodarczy oraz wznieśli budynek nowy, wykorzystując niewielkie fragmenty uprzednio istniejącego budynku, podczas gdy materiał dowodowy, jeśli oceniać go w sposób zgodny z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania, świadczy o tym, że skarżący - co do części tego budynku, tj. budynku bez więźby dachowej, dokonali wyłącznie jego przebudowy, ewentualnie - remontu, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując oddaleniem skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości; 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ II instancji nieprawidłowo określił przedmiot żądania skarżących i w konsekwencji nierozpoznanie przez Sąd I instancji zarzutu skarżących podniesionego przez nich w skardze na postanowienie organu II instancji, co prowadzi do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 7a i 8 p.b. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ II instancji w sposób błędny uznał, iż w sprawie nie zachodzą - co do części budynku gospodarczego, tj. budynku bez więźby dachowej - przesłanki do wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczonym na skutek błędnego uznania, że prace wykonane przez skarżących w 2021 r. nie stanowią przebudowy, ewentualnie - remontu tej części budynku, a to z uwagi na błędną wykładnię tych ustawowych pojęć. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego go postanowienia ZWINB w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. D.i M. F. wnieśli o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Wbrew postawionemu zarzutowi, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom, jakie stawia ww. przepis, tylko wyjątkowo może wypełniać podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ma to miejsce wówczas, gdy wskutek uchybienia wymaganiom określającym zasady motywowania orzeczeń nie poddaje się ono kontroli instancyjnej, w szczególności nie ma wszystkich koniecznych elementów, bądź zawiera takie braki, które ją uniemożliwiają (por. wyrok NSA z 15 lipca 2025 r., II OSK 726/25; wyrok NSA z 1 kwietnia 2025 r., II OSK 2084/22; wyrok NSA z 26 marca 2024 r., II OSK 1631/21). Uzasadnienie wyroku z 11 kwietnia 2024 r. oddalającego skargę skarżących na decyzję ZWINB spełnia wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera ono bowiem wskazanie podstawy prawnej odzwierciedlającej wynik kontroli legalności zaskarżonego aktu oraz odpowiadające mu wyjaśnienie. Wynika jednoznacznie z niego, dlaczego Sąd I instancji uznał objęte skargą postanowienie organu zażaleniowego podważające prawidłowość postanowienia PINB nakładającego na skarżących obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych za zgodne z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego przez skarżących w skardze (pismo z 17 stycznia 2024 r., k. 2-4 akt sąd.). Twierdzenie akcentujące brak możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku z powodu błędnego określenia w sprawie istoty żądania skarżących należy odrzucić, mając na uwadze, że ocena prawna Sądu I instancji wskazuje, jaki i dlaczego stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę orzekania, przy czym prawidłowo ocena ta odnosiła się do kluczowego zagadnienia prawnego, które determinowało kierunek rozstrzygnięcia podjętego przez ZWINB, tj. dopuszczalności prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do budynku gospodarczego w kontekście spełnienia przesłanki upływu co najmniej 20 lat od zakończenia jego budowy (art. 49f ust. 1 p.b.). Założenie, że realizowane w spornym obiekcie roboty budowlane należy kwalifikować jako budowę (art. 3 pkt 6 p.b.), nakazywało Sądowi I instancji podzielić stanowisko przyjęte przez organ zażaleniowy odnośnie do istnienia przeszkody, by na skarżących w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego mógł zostać nałożony obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 49g ust. 2 pkt 1-3 p.b. Uwaga skarżących, że w postępowaniu domagali się wdrożenia uproszczonej legalizacji jedynie w stosunku do części budynku, rozumiejąc pod tym pojęciem "budynek bez więźby dachowej", nie dokonując rozróżnienia na części budynku rozebrane i nierozebrane w 2021 r., pozostaje z tego punktu widzenia bez prawnej doniosłości. Wynik kontroli legalności postanowienia objętego skargą nie został przez Sąd przyjęty z uchybieniem powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., uwzględniając, że Sąd I instancji niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W okolicznościach kontrolowanej sprawy zebrany materiał dowodowy zasadnie został uznany przez Sąd I instancji za umożliwiający wydanie zaskarżonego postanowienia i taka ocena Sądu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uchybia powołanym w skardze kasacyjnej przepisom - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Argumentacja skarżących twierdząca, że materiał dowodowy, gdyby ocenić go w sposób zgodny z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania, dowodzić powinien, że skarżący dokonali wyłącznie przebudowy budynku (budynku bez więźby dachowej), "ewentualnie – remontu" jest oderwana od wniosków, jakie należy z tego materiału wyprowadzić w kontekście rodzaju czynności wykonawczych podjętych przez skarżących jako inwestorów w trakcie prowadzonych w budynku robót budowlanych oraz znaczenia normatywnego nadawanego pojęciom przebudowy (art. 3 pkt 7a p.b.) i remontu (art. 3 pkt 8 p.b.). Przypomnieć należy, że ustawodawca ww. pojęcia wiąże odpowiednio z wykonywaniem robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, a także wykonywaniem w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, wraz z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Weryfikując stan faktyczny sprawy w zakresie dyspozycji przepisów art. 3 pkt 7a i 8 p.b., ZWINB, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, nie dopuścił się ich błędnej wykładni. Uwaga, że dokonując ocen interpretacyjnych organ nadzoru budowlanego powinien "zachować daleko posunięte wyważenie mając na uwadze całokształt okoliczności danej sprawy oraz adekwatność konsekwencji, jakie oceny te niosą, względem właśnie tych okoliczności" (s. 4 skargi kasacyjnej) jest, co do zasady, w całości trafna, niemniej nie stanowi opisu błędu, jaki popełnił w kontrolowanej sprawie organ nadzoru budowlanego, albowiem jej faktyczne uwarunkowania nie przystają do tezy prezentowanej przez skarżących odnośnie do zakresu prowadzonych "prac rozbiórkowych". Ocena ZWINB mieści się w granicach dopuszczalnej swobody oceny dowodów i nie pozostaje "zbyt kategoryczna", jeżeli się uwzględni, że budynek gospodarczy istniejący uprzednio nie został przebudowany ani poddany remontowi, ponieważ został on rozebrany i w jego miejscu wzniesiony został nowy budynek, którego przegrody zewnętrzne zostały zrealizowane z wykorzystaniem fragmentów części ścian starego obiektu. Okoliczność, że zasadnicza część elementów budynku jest nowa, albowiem wykonywane roboty skutkowały likwidacją struktury nośnej obiektu budowlanego i został on, na co zasadnie zwrócił uwagę ZWINB, dodatkowo powiększony (podwyższony), stoi na przeszkodzie, by analizowane zmiany postrzegać jako równoważne treści dyspozycji art. 3 pkt 7a i 8 p.b. W rozważanej sytuacji nie można mówić ani o utrzymaniu przez skarżących w następstwie zrealizowanych robót niezmienionej charakterystyki obiektu, ani o przywróceniu obiektu do stanu, w jakim znajdował się on pierwotnie, skoro budynek, który miałby być poddany procedurze uproszczonej legalizacji, posiada parametry różne od wcześniej istniejącego budynku. Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że warunkiem zakwalifikowania określonych robót budowlanych jako form robót, na które wskazali skarżący w skardze kasacyjnej, jest to, by były one wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części, gdy efektem robót jest powstanie nowego obiektu zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z11 czerwca 2025 r., II OSK 32/23; wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., II OSK 378/23; wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 447/22; wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r., II OSK 2483/21; wyrok NSA z 27 maja 2020 r., II OSK 2849/19). Podobnie zagadnienie to jest oceniane w piśmiennictwie (por. T. Szczurowski, Delimitacja zakresów robót budowlanych prowadzonych w obiekcie po jego wybudowaniu. MoP 2013, nr 24, s. 1293 i n.; M. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2013, nr 5, s. 53 i n.) W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.