II OSK 2667/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 277/19 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2019 r. nr WOA.7721.29.2019.SDK w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 czerwca 2019 r. sygn. IV SA/Po 277/19 oddalił skargę E. O. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 lutego 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki elementów konstrukcyjnych stalowych dachu, stanowiących część budynku "Hala magazynowa [...]", położonej przy ulicy [...] w K., na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja odpowiada prawu, albowiem inwestorzy, zobowiązani do sporządzenia i złożenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu, nie wykonali w sposób prawidłowy nałożonego obowiązku. Przedstawiony przez nich projekt zamienny zawierał liczne uchybienia, które nie zostały usunięte pomimo wezwań organu. Skargę kasacyjną złożył E. O., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." polegającego na niezajęciu stanowiska co do rozbieżności stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku oraz sporządzeniu uzasadnienia w sposób uniemożliwiający jego kontrolę, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy. Wskazano, że Sąd nie zajął stanowiska co do rozbieżności w zakresie ustalenia charakterystycznych parametrów budynku. Wyjaśniono, że w protokole kontroli z 15-16 stycznia 2015 r. podano, że długość projektowanego obiektu 80,88 m, zaś w decyzji z 10 sierpnia 2015 r. stwierdzono, że projektowana długość hali wynosi 83,38 m i uległa ona skróceniu o ok. 19 cm, co spowodowało zmianę powierzchni zabudowy i kubatury. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie bez jednoznacznego przywołania wymiarów budynku z projektu i ustalenia wymiarów hali nie można dokonać oceny w zakresie istotnego odstąpienia. Ponadto w ocenie strony Sąd nie wyjaśnił, dlaczego wskazane przez niego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają charakter istotny, a jedynie podzielił w tym względzie stanowisko organów. Nie odniósł się także do wszystkich zarzutów skargi, uchylił się od oceny, czy nałożony obowiązek sporządzenia projektu zamiennego został wykonany, innymi słowy, czy projekt zamienny był prawidłowy (a jeśli nie, to dlaczego). W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że wydane w sprawie decyzje nie odpowiadają prawu. Ponadto zarzucono naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 3 i art. 36a ust. 5 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stwierdzone w czasie kontroli w dniach 15-16 stycznia 2015 r. niezgodności z projektem na tym etapie budowy wypełniają przesłankę do zastosowania ww. przepisów; 2. art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w decyzji z 19 lipca 2016 r. w sytuacji, gdy przedłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego, powinno nastąpić w drodze postanowienia wydanego w toku postępowania, a nie decyzji; 3. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie w decyzji z 10 sierpnia 2015 r. polegające na tym, że w dniu wydania tej decyzji (nakazującej tylko wykonanie projektu budowlanego zamiennego) organ nie miał wiedzy o wykonaniu konstrukcji dachu w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu, posiadł ją dopiero po doręczeniu mu projektu budowlanego zamiennego, tj. 29 listopada i 12 grudnia 2016 r., powinien zatem zamiast trybu naprawczego z ustawy – Prawo budowlane, zastosować instytucję wznowienia postępowania; 4. art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w decyzji z 11 stycznia 2019 r. polegające na nakazaniu niepełnej rozbiórki obiektu, co może spowodować zagrożenie dla pozostałej części konstrukcji budynku, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie pozostawienie obiektu bez dachu nie załatwia sprawy, a decyzja rażąco narusza art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu ocenie sądu administracyjnego pod względem legalności podlegała decyzja nakazująca rozbiórkę elementów konstrukcyjnych stalowych dachu, stanowiących część budynku "Hala magazynowa [...]", położonego przy ulicy [...] w K. Decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. W myśl art. 51 ust. 5 tej ustawy, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Rzeczony obowiązek sprowadza się – zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wyjaśnić należy, że sam fakt złożenia projektu budowlanego zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym, mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym (o ile jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw) w zakresie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Na podstawie odesłania z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie objętym art. 35 ust. 1 ustawy, organ nakłada na inwestora postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym. Ponadto podkreślić trzeba, że projekt budowlany zamienny jest dokumentem odrębnym od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, sporządzanym po wydaniu tego pozwolenia i stwierdzeniu odstępstw od zatwierdzonego nim projektu. Projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu, w efekcie czego podlega sprawdzeniu w całości. Jeżeli projekt budowlany zamienny zawiera identyczne rozwiązania, jak projekt uprzednio zatwierdzony, a istotne odstępstwa ich nie dotyczą, to akceptacja tej części projektu nie jest wadliwa. Jednak taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, albowiem bezsporne jest, że decyzja udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty Krotoszyńskiego z dnia 23 października 2015 r. Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzją z 10 sierpnia 2015 r. inwestor został zobowiązany do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego spornego obiektu, który uwzględniałby zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Co warte podkreślenia, inwestor został zobowiązany do złożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego całe zamierzenie budowlane. Nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący braku wiedzy organu w dacie wydawania tej decyzji o wadliwej konstrukcji dachu obiektu – kwestia ta nie ma wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego, nieusprawiedliwione są też twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że przedmiotowy projekt zamienny powinien być kontrolowany w ograniczonym zakresie, tj. co do odstępstw od projektu budowlanego wymienionych w uzasadnieniu decyzji z 10 sierpnia 2015 r. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów, które stwierdziły, że złożony projekt budowlany zamienny nie może zostać zatwierdzony i nakazały inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w zakresie podstawowych wymagań dotyczących nośności i stateczności konstrukcji stalowej dachu. Wskazano, że projekt zamienny nie określał kompletnego układu konstrukcyjnego obiektu, podstawowych wyników obliczeń oraz dla konstrukcji nowych, niesprawdzonych w krajowej praktyce (dotyczy elementów konstrukcyjnych dachu, dla których nie wykonano - pomimo wezwania ekspertyzy technicznej) – wyników badań doświadczalnych, a także opisu rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych podstawowych elementów konstrukcji. Poza sporem jest, że inwestorzy tych braków nie usunęli. Ponadto w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów kwestionujących istnienie ww. nieprawidłowości. Nie odniesiono się do zarzutów względem przedłożonego projektu podniesionych przez organ, a następnie Sąd pierwszej instancji, dotyczących przede wszystkim kwestii bezpieczeństwa konstrukcji stalowej dachu hali (przekroczenia nośności płatwii). W takiej sytuacji oczywistym jest, że złożony projekt budowlany zamienny nie mógł być zatwierdzony, a organ trafnie zwrócił się o usunięcie nieprawidłowości. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu niepełnej rozbiórki obiektu. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie konkretnie zagrożenie niesie za sobą nakaz częściowej rozbiórki obiektu. Twierdzenia autora skargi kasacyjnej w tym zakresie są ogólnikowe i skupiają się przede wszystkim na tym, że w ocenie strony "nie jest to załatwienie sprawy". Wskazać należy, że nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny, jeśli część ta jest na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w część pozostałą, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma miejsce w niniejszej sprawie. Podzielić należy stanowisko organów, że w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy inwestor nie przedłożył projektu budowlanego zamiennego wedle wskazań organu, doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem mogło nastąpić jedynie poprzez rozbiórkę istniejących obecnie elementów konstrukcyjnych dachu i wykonanie całkowicie nowych elementów, zapewniających bezpieczeństwo całej konstrukcji. Nie jest przedmiotem niniejszego postępowania kontrola legalności wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, decyzji nakładającej obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy czy postanowienia nakładającego na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej w trybie art. 81 c ust. 2, 3 ww. ustawy. Na te akty służą odrębne środki zaskarżenia, jeżeli skarżący uważał je za wadliwe, mógł kwestionować ich zgodność z prawem w odrębnych postępowaniach. Ponadto Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie znalazł podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. Wobec powyższego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 3 i art. 36a ust. 5 pkt 2 i 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie Z tego samego względu nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące decyzji z 10 sierpnia 2015 r. nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego czy decyzji z 19 lipca 2016 r. zmieniającej tę decyzję w zakresie terminu sporządzenia i przedstawienia projektu, jak również zarzuty kwestionujące nałożenie na inwestorów obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych elementów konstrukcyjnych dachu. Nie jest zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestorów zawierał istotne wady, wobec czego organ słusznie nakazał ich usunięcie. Sąd wskazał na zmianę profili stalowych, z których wykonane są główne elementy konstrukcyjne przedmiotowej hali, a także na niekompletne informacje o płatwiach oraz obliczenia, których wynik nie gwarantuje bezpieczeństwa konstrukcji stalowej (ze względu na przekroczoną nośność). Uzasadnienie wyroku w tym zakresie spełnia wymagania z powołanego przepisu. Oczywiście bezzasadny jest również zarzut naruszenia tego przepisu w zakresie parametrów obiektu przyjętych w decyzji z 10 sierpnia 2015 r., jako że odnosi się on do decyzji, która nie była przedmiotem sprawy. Również kwestia prawidłowości tej decyzji w zakresie tego, czy wymienione w niej odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter istotny, nie podlegała kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.