II OSK 267/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 697/24 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 19 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 697/24, po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 19 marca 2024 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia 26 października 2020 r. J. G. oraz M. G. (dalej jako: "inwestorzy") wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego na działce nr [...] w mieście K.". Burmistrz K. decyzją z dnia 8 kwietnia 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołań została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Kolejne decyzje Burmistrza: z dnia 8 listopada 2021 r., z dnia 22 września 2022 r., z dnia 23 lutego 2023 r., z dnia 29 września 2023 r. zostały uchylone przez Kolegium kolejnymi decyzjami z dnia 29 grudnia 2021 r., z dnia 15 listopada 2022 r., z dnia 18 maja 2023 r. i decyzją z dnia 19 marca 2024 r., przy czym tą ostatnią Kolegium orzekło co do istoty, ustalając warunki zabudowy dla inwestycji, której dotyczył wniosek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. S. (dalej: "skarżący"), zaskarżył decyzję z dnia 19 marca 2024 r. w części, tj. w zakresie jej punktu II, dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznany został zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji oraz ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy do ponownego przeprowadzenia było niemal całkowite postępowanie dowodowe, co obligowało organ II instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji i do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przeprowadzenie w istocie całego postępowania dowodowego dopiero przed organem odwoławczym, pozbawiło stronę prawa rozpoznania sprawy przez dwie instancje administracyjne. Od orzeczenia wydanego przez organ drugiej instancji, który w rzeczywistości samodzielnie ustalił stan faktyczny sprawy, stronom przysługiwała już tylko skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania nowych ustaleń faktycznych, może jedynie zakwestionować prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ administracyjny. Opracowanie nowej analizy przez organ odwoławczy i wydanie na jej postawie decyzji ustalającej warunki zabudowy, godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i skutkuje tym, że sąd administracyjny staje się "trzecią instancją" administracyjną, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustrojową pozycją sądownictwa administracyjnego (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zlecając wykonanie nowej analizy urbanistycznej w postępowaniu odwoławczym i wydanie na tej podstawie przez Kolegium decyzji, skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. w sytuacji, w której nie było podstaw do takiego uchylenia, ponieważ organ II instancji nie naruszył ww. przepisów. W ocenie Sądu przeprowadzenie przez organ II instancji ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej i wydanie na tej podstawie decyzji naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) bowiem charakter analizy urbanistycznej, jako kluczowego dowodu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oznacza, że dowód ten powinien być przeprowadzony przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie sposób się zgodzić z takim stanowiskiem. Naruszenie przez Sąd w tym zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uwzględnieniem skargi W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy może w oparciu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę poprzez ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. W odniesieniu do tego zarzutu na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli zasadności argumentów podniesionych odwołaniu, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Istota administracyjnego toku instancji polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w związku z tym w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji. Wyjątkowo organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Niedopuszczalna jest więc wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Powyższa konkluzja wynika również z treści art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Sąd pierwszej instancji słusznie podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym rolą organu odwoławczego jest nie tylko kontrola postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji i wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, lecz przede wszystkim rozpoznanie sprawy co do istoty. Z żadnego przepisu K.p.a., ani przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby zasada ta doznawała ograniczeń w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej wymienione w art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie zebranego materiału dowodowego, który obejmuje analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uzupełnioną w miarę potrzeby w postepowaniu odwoławczym, spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie wskazanego wyżej przepisu, niezależnie od równoczesnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1986/12, LEX nr 1502249). Zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu nie wykazało, iż zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia był tak duży, że organ odwoławczy nie mógł samodzielnie przeprowadzić takiego postępowania lub zlecić wykonania niektórych czynności organowi I instancji. Ponadto zauważyć należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji był determinowany głównie wykładnią i zastosowaniem prawa materialnego dokonaną przez ten organ, która pozostawała w sprzeczności z wykładnią prezentowaną przez organ odwoławczy w decyzjach kasacyjnych. Kolegium nie wykazało, aby w oparciu o zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy, po jego ewentualnym uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, i przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego, niemożliwe było wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może bowiem godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3557/19, LEX nr 2774541). Trzeba przy tym zaznaczyć, że zasada dwuinstancyjności postępowania, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.