II OSK 2672/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 27/24 w sprawie ze sprzeciwu S. sp. z o.o. z siedzibą w T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 8 grudnia 2023 r., nr SKO-72-240/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 27/24, oddalił sprzeciw S. sp. z o.o. z siedzibą w T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 8 grudnia 2023 r., nr SKO-72-240/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy C. decyzją nr PIR.6730.10.2023 z 17 lipca 2023 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy C. z 8 maja 2023 r., nr 20/2023 w związku z brakiem podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") W uzasadnieniu organ wskazał, że spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr 20/2023 Wójta Gminy C. z 8 maja 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego działkę: nr [...]1 (w części), obręb geodezyjny K. [...], w zakresie budowy budynku handlowo-usługowego wraz infrastrukturą towarzyszącą. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółka wskazała, że posiada interes prawny, powołała się na możliwe immisje i obawę o uniemożliwienie prowadzenia na nieruchomości działalności zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie organu wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółka nie posiadała statusu strony, nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu, zatem nie mogła zostać uznana za stronę. Wskazano, że działka nr [...]2 objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – jest użytkiem urbanistycznym 1P/U, który ustala przeznaczenie podstawowe jako teren obiektów produkcyjnych i zabudowy usługowej (w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2). Biorąc pod uwagę powyższe, planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na sposób zagospodarowania terenu i nie będzie skutkowała ograniczeniami w możliwości zmiany zagospodarowania działki nr [...]2. Organ podniósł, że najmniejsza odległość od planowanej inwestycji do granic działki nr [...]2 wynosi aż 90 m. Mając na uwadze powyższe, brak jest związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną spółki. Odwołanie od ww. decyzji złożyła spółka, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 10 § 1 i art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron, w tym spółki, a następnie podtrzymanie swojego uchybienia przez wydanie zaskarżonej decyzji z 17 lipca 2023 r.; 2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez pozbawienie jej możliwości oceny, czy planowane przez inwestora w przedmiotowym postępowaniu zagospodarowanie terenu nie narusza jej chronionego prawem interesu i jednocześnie pozbawienie spółki możliwości ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do inwestora w przedmiotowym postępowaniu; 3. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez wyrażenie zgody na zmianę zagospodarowania terenu i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji, bez możliwości udziału spółki w tym postępowaniu; 4. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez: – niewłaściwe ustalenie – skoro jeśli nastąpiło to bez obowiązkowego udziału w tym zakresie spółki – obszaru analizowanego, kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; – niewłaściwe ustalenie – przez pozbawienie spółki możliwości weryfikacji, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego niniejszym postępowaniem łącznie z zamierzeniami innych inwestorów na tej samej działce i działkach sąsiednich, w tym zamierzeniami spółki, tym samym niebezpieczeństwo niemożności zaspokojenia potrzeb dostępu do niezbędnych sieci przez wszystkie łącznie zainteresowane podmioty; 5. art. 6 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji przez organ I instancji z naruszeniem art. 7 k.p.a. przez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, niewłaściwe określenie kręgu stron postępowania, jak również i tym samym z naruszeniem prawa spółki do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji nie dowiódł, że spółce nie przysługuje przymiot strony postępowania, a to w kontekście zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopnia jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W szczególności takim argumentem nie może być tak akcentowane w zaskarżonej decyzji twierdzenie, że planowana inwestycja nie będzie mieć wpływu na sposób zagospodarowania działki nr [...]2, ponieważ działka ta objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonej decyzji organ I instancji zupełnie pominął fakt, że spółka jest właścicielem działki nr [...]3, którą od działki nr [...]1 oddziela jedynie wąski pas działki nr [...]4 stanowiącej użytek drogowy (o szerokości ok. 4 m). W kontekście powyższego zbędne są wywody odnośnie nieco dalej położonej działki nr [...]2 (która zresztą nie stanowi własności spółki). SKO stwierdziło, że organ I instancji jako stronę tamtego postępowania, które dotyczyło części działki nr [...]1, uznał także właściciela działki nr [...]5, którą od terenu inwestycji oddziela cała szerokość działki nr [...]6 (ok. 110 m). Okoliczność ta nie została wyjaśniona w zaskarżonej decyzji, co może wskazywać na brak konsekwencji w ustalaniu stron postępowania. Sprzeciw od decyzji Kolegium złożyła S. sp. z o.o. w T., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji odpowiadała w pełni przepisom prawa i nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwiająca się wskazała, że organ II instancji pomija okoliczność, że działka spółki jest oddzielona od inwestycji drogą, znajduje się po drugiej stronie ulicy, co znacząco minimalizuje jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość. W ocenie sprzeciwiającej się omyłka pisarska w numeracji działki nie może również uzasadniać decyzji kasatoryjnej. Obie działki (działka numer [...]3 i [...]2) objęte są tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i objęte są użytkiem urbanistycznym 1P/U, który ustala przeznaczenie podstawowe jako terenu obiektów produkcyjnych i zabudowy usługowej. Zatem rozważania organu w tym zakresie można odnieść zarówno do działki numer [...]3, jak również działki numer [...]2. Działka spółki nie tylko znajduje się po drugiej stronie ulicy, ale nadto przeznaczona jest na cele produkcyjne i usługowe. Nie bez znaczenia pozostaje, że działka spółki położona jest w strefie aktywizacji gospodarczej stanowiącej bezpośrednie sąsiedztwo terenu istniejącej cukrowni i prowadzonej działalności gospodarczej, zatem planowana inwestycja jest zgodna z planistycznym przeznaczeniem terenów znajdujących się w okolicy i nie będzie negatywnie wpływać na tereny będące własnością odwołującej się spółki. Przytoczone przez organ II instancji orzeczenie w zakresie zasięgu oddziaływania danej inwestycji dotyczy wpływu na nieruchomość przeznaczoną na cele mieszkalne. W przypadku nieruchomości mieszkalnych zakres przepisów prawa materialnego, które przesądzają o interesie prawnym danego podmiotu, jest zdecydowanie szerszy. Sprzeciwiająca się podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na konieczność analizy oddziaływania inwestycji, przy czym nadal nie wskazał, jaki interes prawny miałaby posiadać w niniejszym postępowaniu spółka. Jak wskazano w uchylonej decyzji, każdorazowo o istnieniu interesu prawnego decyduje norma prawa materialnego. Przy czym organ II instancji nie wskazał żadnej normy prawa materialnego, która przesądzałaby o interesie prawnym tego podmiotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał sprzeciw za bezzasadny. Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, słusznie też wskazało, że w sprawie nie doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, cała argumentacja związana ze wznowieniem postępowania dotyczyła działki nr [...]2, a nie działki nr [...]3, której właścicielem ma być spółka. Jeżeli doszłoby w tym zakresie do oczywistej omyłki pisarskiej, to niewątpliwie organ I instancji miał możliwość jej sprostowania, czego niewątpliwie nie uczynił. Ponadto z uzasadnienia decyzji Wójta (ostania strona, pierwszy akapit) wprost wynika, że ustalenia dotyczyły działki nr [...]2, która jest położona w odległości 90 m od planowanej inwestycji. Tymczasem działka nr [...]3, będąca własnością spółki, jest posadowiona znacznie bliżej, gdyż od planowanej inwestycji dzieli ją jedynie droga. W ocenie Sądu doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co pociągało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy merytorycznie, ponieważ doprowadziłoby prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, których działek właścicielem jest spółka. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła S. sp. z o.o. z siedzibą w T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono: – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, że organ II instancji zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji odpowiadała w pełni przepisom prawa i nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku I instancji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Według 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z petitum skargi kasacyjnej podstawą kasacyjną zaskarżonego wyroku jest również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) w zw. z cytowanym powyżej art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności należy podnieść, że przepis art. 145 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), wskazuje on, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Unormowania te dają zatem sądowi administracyjnemu kompetencję do podejmowania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, jednak w przypadku wniesienia skargi. Stosowną natomiast do postępowania w zakresie rozpatrzenia sprzeciwu od decyzji (jak w niniejszym przypadku) regulację dotyczącą rozstrzygnięć sądu w tym przedmiocie zawiera przepis art. 151a p.p.s.a. W związku z czym podniesienie zarzutu w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest chybione gdyż w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie tylko nie stosował, ale nie mógłby zastosować nawet w przypadku uwzględnienia sprzeciwu. Nadto wyżej powołane regulacje należą do grupy przepisów wynikowych. Zatem dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów, którym sąd uchybił, ponieważ ewentualne błędne nieuwzględnienie sprzeciwu musiało być wynikiem naruszeń przepisów we wcześniejszej fazie niż etap orzekania, a więc w fazie kontroli przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającej wydanie wyroku. Dla poprawności sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest bowiem dodatkowe wskazanie spośród nich przepisu (czy też przepisów) niebędącego przepisem wynikowym naruszonego przez sąd w powiązaniu z właściwymi (również niewynikowymi) przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej przepis taki nie został wskazany. Także naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., jako przepisu wynikowego, jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów. Żeby więc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. mógł wywołać zamierzony skutek, konieczne jest wskazanie tych przepisów postępowania, których zastosowanie zostało niewłaściwie ocenione przez sąd I instancji. Takiego powiązania rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera w ramach powołanych w niej podstaw kasacyjnych, co uwzględniając zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, uniemożliwiało poszukiwanie takich naruszeń z urzędu (por. wyrok NSA z 20.10.2021 r., II OSK 1853/21, LEX nr 3355040). Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji w każdym z wskazanych w zarzucie przepisów (por. wyrok NSA z 17.01.2024 r., I FSK 2284/19, LEX nr 3720673). Obowiązek ten został określony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jest pochodną związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, który nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano szereg przepisów, w tym art. 28 k.p.a., to jedynie przy powoływaniu i cytowaniu orzecznictwa, jednocześnie przy braku odniesienia tychże przepisów do okoliczności sprawy. Skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnej podstawy prawnej, a tym samym na czym ma polegać naruszenie przepisów postępowania, przy powołaniu tylko art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z nietrafionym przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to ograniczona do powołania tego zarzutu podstawa kasacyjna nie mogła zostać uznana za usprawiedliwioną. Związanie granicami skargi powoduje, że niedopuszczalne jest uzupełnianie przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 15.03.2023 r., II OSK 991/20, LEX nr 3550102 oraz z 11.07.2024 r., II FSK 359/24, LEX nr 3743170), zaś sama kontrola kasacyjna może być prowadzona tylko w zakresie i kierunku wyznaczonym przez stronę skarżącą kasacyjnie (wyrok NSA z 9.04.2024 r., II GSK 1943/23, LEX nr 3737956). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.