II OSK 2681/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. i W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 318/24 w sprawie ze sprzeciwu D.W. i W.W. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 26 lutego 2024 r. nr 35/2024 znak: WOP.7721.15.2024.LZ RPA/441/2024 N w przedmiocie prawidłowości użytkowania budynku i zmiany sposobu użytkowania jego dachu oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 318/24 oddalił sprzeciw D.W. i W.W. (dalej: "skarżący") na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 lutego 2024 r., nr 35/2024, którą na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 22 grudnia 2023 r., nr 774/2023, znak: PINB/7325/573-2023/R-4927-2023/S/ZKK/KJE o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego na nieruchomości gruntowej w Ł. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], obręb [...]) oraz zmiany sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został wybudowany - i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący na powyższy wyrok złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie jakim Sąd uznał, że decyzja Łódzkiego Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego podlega uchyleniu w całości i w związku z tym sprzeciw od decyzji organu II stopnia – Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego podlega oddaleniu. W ocenie skarżących skoro organ I instancji nie dokonał rozpatrzenia istoty jednego z dwóch żądań M.G. (dalej: "wnioskodawczyni"), to decyzję organu należało uchylić wyłącznie w części dotyczącej pominiętego żądania. Ponadto w niniejszej sprawie wątpliwe jest czy rzeczywiście należy rozpatrywać wniosek jako składający się z dwóch żądań. Dla wnioskodawczyni istotne jest bowiem wzruszenie prawomocnej decyzji z 2003 r. i niezwiązane z ową decyzją okoliczności nie wydają się być drugim żądaniem, lecz rzekomą okolicznością, która miałaby uzasadniać wznowienie postępowania. Jeśli nawet przyjąć, że były to dwa zadania, nie jest uzasadnione jednakowe uchylanie decyzji w zakresie obu żądań, skoro jedna z objętych nim kwestii ma powagę rzeczy osądzonej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Wedle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie wyznaczonym podstawą skargi kasacyjnej. Wyjaśnić jednocześnie należy, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie w trybie art. 64e p.p.s.a., który zawęża kontrolę do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uchylenia decyzji organu I w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrolując decyzję kasatoryjną wydaną w tym trybie sąd wojewódzki nie ocenia zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa. Taki zawężony zakres kontroli w założeniu miał przyśpieszyć postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w związku z wniesionym sprzeciwem, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników. Innymi słowy, w takim postępowaniu sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. jednak czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony przez skarżących zarzut skargi kasacyjnej nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Dokonując oceny prawidłowości wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia Sądu I instancji, w granicach objętym zarzutem skargi kasacyjnej, należało mieć na względzie, że kontrolowana decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 lutego 2024 r., wydana została po wydaniu uprzednio w tej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 793/22. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać należy, że w powyższym prawomocnym wyroku z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 793/22 Sąd stwierdził, że żądanie wnioskodawczyni obejmowało swym zakresem dwa odrębne żądania, tj. zmianę sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO oraz segmentu przy ul. [...] jak i samowolę budowlaną polegającą na wybudowaniu garażu przez właściciela segmentu przy ul. [...]. Mając zatem na uwadze ww. treść art. 153 p.p.s.a., uznać należy, że powyższa okoliczność została przesądzona w ww. wyroku. Tym samym za niezasadne uznać należy stanowisko skarżących, iż w niniejszej sprawie wątpliwym jest czy rzeczywiście należy rozpatrywać wniosek jako składający się z dwóch żądań. Nie można zgodzić się także ze skarżącymi, iż w przypadku, gdy organ I instancji nie dokona rozpatrzenia istoty jednego z dwóch żądań, to wydana przez niego decyzja winna zostać uchylona wyłącznie w części dotyczącej pominiętego żądania. W tym zakresie podnieść należy, że o ile przepisy przewidują możliwość częściowego uchylenia decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) to nie dotyczy to sytuacji, gdy decyzja miałaby być uchylona w części do której organ I instancji się nie odniósł. Brak jest bowiem możliwości uchylenia rozstrzygnięcia, które nie zostało objęte decyzją organu I instancji. Jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy uznając, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie spełniona została okoliczność uzasadniająca wydanie orzeczenia przez organ odwoławczy na podstawie powyższego przepisu. Zwrócić należy uwagę, że podstawą wydania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.- decyzji z 26 lutego 2024 r., stanowiło uznanie, iż decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, tj. bez dokładnego sprecyzowania przedmiotu postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że określony przez organ I instancji przedmiot sprawy jest niejasny i niezrozumiały, gdyż nie wiadomo o jakie nieprawidłowości chodzi, tj. czy wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane czy też w innym przepisie (jeśli w innym to w jakim). Zaznaczył przy tym, że oddzielnie winno być prowadzone "postępowanie dotyczące zabudowania przestrzeni do strony frontowej budynku poprzez wybudowanie garażu". Dopiero zaś po przeprowadzonym prawidłowo postępowaniu wyjaśniającym stan faktyczny i prawny organ I instancji winien zakończyć postępowanie w sposób określony w art. 61a k.p.a., art. 104 k.p.a. lub 105 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż organ I instancji nie sprecyzował dokładnego przedmiotu postępowania w kontrolowanej sprawie, uprawniało do wydania przez niego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.