II OSK 2716/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 992/24 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2024 r. znak: DOR.7100.30.2024.JZA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 992/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 7 lutego 2024 r. znak: DOR.7100.30.2024.JZA. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W. sp. z o.o. z siedzibą w P. utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z 14 grudnia 2023 r., znak: WOA.7718.25.2023.MSK odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (zwanego dalej: PINB) z dnia 25 stycznia 2023 r. nr 32/2023 nakazującej W. sp. z o. o. w terminie do 30 czerwca 2025 r. wykonanie szczegółowo określonych w sentencji robót budowlanych - w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]). W skardze kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisu art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż zastosowana przez ustawodawcę w tym przepisie kolejność podmiotów ewentualnie obowiązanych nie ma znaczenia, w sytuacji gdy ma to istotne znaczenie z punktu widzenia słusznościowego, gospodarczego i ekonomicznego, a w niniejszej sprawie także przez wzgląd na szybkość i realność podjętych działań, celem wykonania określonych obowiązków nałożonych przez organ administracji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w sytuacji istnienia uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na skierowanie jej do błędnego adresata; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie polegało na pominięciu przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy istotnych faktów, jak np. następczy, w stosunku do właściciela nieruchomości, charakter zarządcy w podejmowaniu działań w stosunku do nieruchomości, braku podstaw do odstąpienia od uczynienia adresatem rzeczywiście zainteresowanej Wspólnoty Mieszkaniowej, która to winna być stroną postępowania w miejsce skarżącej kasacyjnie, konieczności podejmowania uchwał przez Wspólnotę Mieszkaniową stanowiących źródło, a więc podstawę do działań zarządcy, w szczególności jeżeli chodzi o tak istotne naprawy, jak nakazane w decyzji PINB remontu nieruchomości wspólnej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że przez wszystkie etapy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji konsekwentnie wskazywała na istnienie przesłanki, będącej podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. skierowania decyzji wobec podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie adresatem pierwotnej decyzji, a więc wydanej przez PINB z dnia 25 stycznia 2023 r. winna być wspólnota mieszkaniowa, a względnie ogół właścicieli lokali mieszkalnych w tej wspólnocie. Skarżąca kasacyjnie upatruje zasadności stanowiska w literalnym brzmieniu przepisu przede wszystkim art. 61 Prawa budowlanego, wskazując, iż nie przez przypadek została przez ustawodawcę wskazana taka kolejność podmiotów, które winny być obowiązane do podejmowania określonych, nakazanych czynności przez ograny administracji. Z literalnego brzmienia przepisu art. 61 (w powiązaniu z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) wynika, że adresatem decyzji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, w pierwszej kolejności, winien być właściciel nieruchomości. Skoro w przedmiotowej sprawie, właścicielem nieruchomości jest Wspólnota Mieszkaniowa, to oczywistym jest, iż to ta Wspólnota winna być adresatem decyzji, a nie skarżąca kasacyjnie. W ocenie skarżącej kasacyjnie, zarządca jest w tym przypadku wyłącznie swoistym reprezentantem Wspólnoty "na zewnątrz", przy czym to sama Wspólnota decyduje o swoim istnieniu i większości czynności, które są podejmowane na terenie nieruchomości. Tymczasem, wbrew wszelkiej logice PINB postanowił uczynić adresatem decyzji właśnie zarządcę, tj. skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja zapadła w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, czy zaufanie do państwa. W świetle argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie nieważności nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie takie nie polega na merytorycznym, ponownym rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Powołana przez skarżącą kasacyjnie wada nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a więc osoby której nie przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu. Wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Powyższy przepis znajduje zatem zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy (por. wyroki NSA z 24 stycznia 2024 r., II OSK 2105/22; z 20 grudnia 2023 r., II OSK 1905/22; z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 2896/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przesłanka nieważności zachodzi gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Wada taka nie występuje natomiast, w sytuacji błędnego określenia obowiązku na konkretny podmiot, który był jednak stroną postępowania. Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja PINB wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.). Stosownie do art. 61 p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (pkt 1), zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 66 ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 2), jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Skoro zatem organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązki z art. 66 ust. 1 p.b. na właściciela lub zarządcę nieruchomości, a co nie jest kwestionowanym w sprawie skarżąca kasacyjnie jest zarządcą budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., to w sprawie nie może być mowy o wadzie nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie w świetle wskazanych powyżej przepisów Prawa budowlanego mogła być adresatem obowiązków wskazanych w decyzji PINB. Akcentowana w skardze kasacyjnej kwestia zasadności wyboru adresata decyzji, spośród podmiotów wymienionych w art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 p.b. wykracza poza zakres oceny czy decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem co już podkreślano w niniejszym uzasadnieniu, rozpatrywanie sprawy w trybie nadzorczym nie stanowi kolejnej instancji odwoławczej od decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.