II OSK 273/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II SA/Po 419/23 w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 19 października 2023r., sygn. akt II SA/Po 419/23, oddalił skargę G. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2023r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 3 [...] 2001 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (PINB), nakazał X S.A. rozbiórkę w wyznaczonym terminie wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę – "stacji transformatorowej 15/04 kV nasłupowej na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], na działce o numerze geodezyjnym gruntu [...], stanowiącej własność Pani G. G.. Decyzja powyższa została uchylona w całości ostateczną decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z dnia 27 listopada 2001 r., nr [...], mocą której sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na decyzję organu odwoławczego oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2004 r. o sygn. akt II SA/Po 16/02. Ponownie rozpatrując sprawę PINB postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2004 r. zobowiązał X S.A. do wykonania w określonym terminie raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej stacji transformatorowej. Po przedłożeniu żądanego raportu (z października 2004 r.) organ I instancji zwrócił się do Starosty Wrzesińskiego o dokonanie oceny raportu. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2004 r. Starosta Wrzesiński uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska decyzję pozwolenia na użytkowanie istniejącej stacji transformatorowej. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dniu 16 grudnia 2004 r. wydał zaświadczenie wskazujące, że dla terenu działki nr [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele rolne natomiast dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W oparciu o zgromadzone w sprawie dowody i materiały PINB decyzją z dnia 19 maja 2005 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm., dalej "P.b. z 1961 r.") ponownie nakazał X S.A. rozbiórkę w wyznaczonym terminie - wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę stacji transformatorowej. Także i ta decyzja została uchylona w całości ostateczną decyzją WWINB z dnia 23 czerwca 2005 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dokonana w kwietniu 2020 r. kwerenda w archiwum zakładowym PINB wykazała, że po kasacyjnej decyzji organu odwoławczego przedmiotowa sprawa nie została załatwiona decyzją od 15 lat. W związku z tym organ I instancji przeprowadził w dniu 7 lipca 2020 r. kontrolę spornej stacji transformatorowej. W protokole sporządzonym z tej czynności organ I instancji wskazał, że przedmiotowa stacja transformatorni nadal znajduje się na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] i zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni jest użytkowana bez przerwy od roku 2005 do dzisiaj i nie była w tym okresie remontowana. Usuwane były tylko awarie oraz wykonywane naprawy bieżące. Przedstawiciel inwestora (Q Sp. z o.o. z siedzibą w [...]), oświadczył w dniu 27 sierpnia 2020 r., że Spółka zamierza nadal użytkować przedmiotową stację transformatorową, gdyż jest ona potrzebna do funkcjonowania sieci i spełnia warunki użytkowania. Dodatkowo inwestor przedstawił ocenę techniczną stacji transformatorowej nr [...]-[...] [...] z dnia 5 października 2020 r. oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 10 [...] 2020 r. wskazujące, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwalą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia 30 listopada 1984 r. działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] położona w [...] przeznaczona była w części pod tereny mieszkaniowej o wysokiej intensywności zabudowy oraz w części pod tereny upraw polowych. Starosta Wrzesiński w piśmie z dnia 12 października 2020 r. wskazał, że w prowadzonej przez organ ewidencji wydanych pozwoleń na budowę nie odnaleziono adnotacji o wydaniu pozwolenia na budowę dotyczącego stacji transformatorowej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Natomiast Burmistrz Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia 30 października 2020 r. poinformował organ I instancji, że nie posiada informacji dotyczących przeznaczenia działki nr ew. [...] położonej w [...] w latach 1970-1975. Mając powyższe na względzie PINB decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., zwanej dalej "P.b. z 1974 r.") udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie stacji transformatorowej wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę zlokalizowanej w miejscowości [...], przy ul. [...], na działce o numerze ew. [...]. Na skutek rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji wniesionej przez wnioskodawczynię, decyzją z dnia 25 marca 2021 r. WWINB w zasadniczym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 411/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. Sąd wskazał, że nadal jest związany prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SA/Po 16/02. Sąd zwrócił uwagę, że z perspektywy prowadzonego postępowania, dotyczącego art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. najistotniejsza znaczenie miała kwestia, na którą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. Choć Naczelny Sąd Administracyjny w tezie przywołanej uchwały stwierdził, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., zwanej dalej "P.b. z 1994 r.") są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, to jednak dodatkowo w treści powyższej uchwały zawarto o wiele szersze rozważania dotyczące samego postępowania legalizacyjnego. I tak, w uzasadnieniu wyżej przywołanej uchwały podkreślano, że według przepisów P.b. z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych, a przepis art. 37 ust. 1 P.b. z 1974r. należy interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności przepisów regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko wówczas, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub obiekt ten powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. W takim wypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten jednak miał zastosowanie wówczas, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami, niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 P.b. z 1974 r. ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. W takich warunkach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza przepisów wskazuje, że w P.b. z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1 ani art. 40 P.b. z 1974 r. I co należy podkreślić - organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. W konsekwencji, w stosunku do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy P.b. z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do oceny, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, iż na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany, wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uzasadnieniu przywołanej uchwały, że również w odniesieniu do obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od terminu budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd wskazał, że stanowisko zajęte w powołanej powyżej uchwale nie narusza oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Po 16/02, a jedynie je doprecyzowuje. Równocześnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do konkluzji, że rozstrzygnięcia wydane przez organy nadzoru budowlanego uznać należało za przedwczesne. Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji, organ II instancji uznał, że przedmiotowa stacja transformatorowa choć została pobudowana w ramach samowoli budowlanej, to jednak nie spełnia kryteriów przesądzających o możliwości wydania nakazu rozbiórki lub też nakazu wykonania określonych robót budowlanych. W powyższym zakresie WWINB podtrzymał stanowisko organu I instancji, że została spełniona przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r., gdyż stacja transformatorowa wybudowana na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] nie naruszała przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie jej budowy, czyli była zgodna z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia 6 marca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...], czyli linii SN 15 kV i nn 0,4 kV w [...]. Równocześnie, bazując na raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z października 2004 r. oraz oceny technicznej z dnia 5 października 2020 r. uznano, że stacja transformatorowa spełnia wszystkie wymagania techniczno-budowlane obowiązujące w dacie jej budowy. Nie rozważano jednakże w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, czy samowola budowlana miała charakter formalny (co powinno skutkować umorzeniem prowadzonego postępowania), czy też materialny. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wskazano czy faktycznie stacja transformatorowa była zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie jej realizacji w tym w szczególności z normami technicznym. Organy nadzoru budowlanego oparły się w powyższym zakresie jedynie na ocenie technicznej dostarczonej przez inwestora, gdzie wskazano, że w ocenie osób przygotowujących opinię, stacja transformatorowa została wybudowana zgodnie z obowiązującymi uprzednio przepisami. Tymczasem dokonanie powyższej oceny przez organy nadzoru budowlanego, w świetle powołanej powyżej uchwały NSA, miało podstawowe znaczenie dla zakończenia prowadzonego postępowania, gdyż rzutowało nie tylko na prawidłowość lecz wręcz na możliwość wydania decyzji w przedmiocie pozwolenie na użytkowanie. Jak powyżej wskazano decyzja powyższa może być wydane wyjątkowo, jedynie w sytuacji uprzedniego wydania decyzji o jakiej mowa w art. 40 P.b. z 1974 r. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał możliwości dokonania powyższej oceny samodzielnie, gdyż wykraczałoby to poza zakres sądowej kontroli, ograniczając stronie możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu. Sąd polecił organowi I instancji, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ocenił stwierdzoną samowolę budowlaną, a w szczególności ustalił czy miała ona charakter formalny, czy też materialny, gdyż determinuje to sposób rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy przedmiotowy obiekt był dacie jego realizacji był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a ocena powyższa musi być dokonana samodzielnie przez organy nadzoru budowlanego. Równocześnie, w ramach powyższej oceny konieczne będzie również ustalenie, czy dla legalizacji przedmiotowej samowoli konieczne byłoby uzyskanie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z zastrzeżeniem że jak wynika z akt sprawy skarżąca w dacie realizacji samowoli nie była jej właścicielem. Jest to o tyle istotne, że zarzut powyższy był już formułowany na etapie postępowania administracyjnego, jednakże w toku postępowania organy nadzoru budowlanego dotychczas nie odniosły się do niego. Pismem z dnia 28 marca 2022 r. PINB zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz Wojewody Wielkopolskiego z pytaniem, czy w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta i Gminy [...] znajdują się dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę linii SN 15 kV i nn 0,4 kV w [...]. G. G. nadesłała pismo inwestora, z którego wynika, że stacja transformatorowa jest w złym stanie technicznym. Zaapelowała więc o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] powiadomił PINB, że w jego zasobach archiwalnych nie zachowały się żadne dokumenty związane ze sprawą. Również Wojewoda Wielkopolski nie odnalazł żadnych dokumentów. Spółka nie posiada dokumentu o prawie do dysponowania gruntem w dniu realizacji inwestycji. Spółka przedłożyła także opinię, z której wynika, jakie przepisy należy zastosować dla oceny legalności budowy. Spółka dotarła do informacji, że wnioskodawczyni nie była właścicielką działki, na której stoi stacja w dacie jej posadowienia. Jest ona właścicielką od 1977 r., a inwestycję zrealizowano w 1975 r. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr [...] organ I instancji nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia stanu technicznego (pod względem elektrycznym i budowlanym) stacji transformatorowej. Spółka przedłożyła opinię o stanie technicznym stacji transformatorowej. Z opinii wynika, że stacja wymaga kapitalnego remontu i to jak najszybciej. Na zapytanie PINB, Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, że nie posiada żadnej dokumentacji świadczącej o tym kto posiadał prawo do dysponowania działką, na której stoi obecnie stacja transformatorowa. Decyzją nr [...]z dnia 18 listopada 2022 r. (znak: [...]) PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy stacji transformatorowej w miejscowości [...], przy ul. [...], na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji PINB zrelacjonował rozważania Sądu z wyroku o sygn. akt II SA/Po 411/21. Kierując się zobowiązaniem, jakie nałożył na PINB Sąd w prawomocnym wyroku, PINB przeanalizował inwestycję pod kątem zgodności z § 59 zarządzenia nr 73 Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 22 maja 1962 r. w sprawie zmiany przepisów o budowie urządzeń elektrycznych (zwanego dalej "zarządzeniem nr 73"). Stacja została zbudowana w czasach, gdy na działce wnioskodawczyni nie było żadnej zabudowy. Stacja posiada jeden transformator o mocy 15 kV/0,4 kV. Spełniono wszystkie wymagania z § 59 zarządzenia nr 73. Potwierdza to także opinia przedłożona do akt sprawy z dnia 5 października 2020 r. Inwestycja nie wpływa negatywnie na środowisko, co także ustalono w toku postępowania administracyjnego. PINB uznał, że samowolna budowa stacji transformatorowej miała charakter formalny. Nie udało się odnaleźć żadnego pozwolenia na budowę. Żaden bowiem z organów nie posiada żadnej dokumentacji na ten temat. Dla przedmiotowej decyzji wydano decyzję o lokalizacji inwestycji. Decyzję wydało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] w dniu 21 sierpnia 1973 r. PINB uznał więc, że pomimo naruszenia P.b. z 1974 r. poprzez brak posiadania pozwolenia na budowę, ale wobec spełnienia wymogów techniczno-budowlanych, jak i przestrzennych, samowola ma charakter formalny. PINB uznał, że na podstawie przepisów wywłaszczeniowych inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskodawczyni nie była właścicielką tej działki w dniu posadowienia stacji. PINB przewidział taką możliwość, że może być tak, iż inwestycja nie jest samowolą. W latach posadowienia stacji obowiązywał nakaz przechowywania dokumentacji przez 10 lat. Teraz jest inaczej, bowiem należy przechowywać dokumentację przez cały okres istnienia obiektu budowlanego. Decyzją z dnia 9 maja 2023 r., nr [...], WWINB utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu decyzji WWINB nie zgodził się z PINB co do tego, że istnieje możliwość, iż stacja transformatorowa nie jest samowolą budowlaną. Kwestia ta, jak stwierdził WWINB, została przesądzona przez sąd administracyjny. Rolą PINB było więc rozstrzygnąć jedynie, czy samowola ta ma charakter formalny, czy też materialny. WWINB stwierdził, że organ I instancji dokonał samodzielnej oceny spełnienia przez inwestycję wymogów technicznych. Nie jest wymagane, aby sporządzać każdorazowo własną ekspertyzę, przepis art. 80 k.p.a. wymaga samodzielnej i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W 2020 r. oraz w 2022 r. sporządzono dwie zgodne ze sobą opinie. Szczególnie ta druga opinia została sporządzona w oparciu o art. 81c ust. 2 P.b. z 1994 r. To, że stacja kwalifikuje się do kapitalnego remontu jest efektem półwiecznej eksploatacji, a nie zgodności z prawem jej posadowienia. Ocena zastosowania przepisów, opinie doprowadziły PINB, a następnie WWINB do konstatacji, że stacja spełnia wymagania do tego, aby umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi na fakt, iż popełniona samowola ma charakter formalny, a nie materialny. W przepisach art. 37, art. 40 oraz art. 42 P.b. z 1974 r. nie ma mowy o obowiązku przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nie ma potrzeby ustalania takiej okoliczności dla zakończenia postępowania administracyjnego. Zdaniem WWINB, przepis art. 105 § 1 k.p.a. został prawidłowo zastosowany przez PINB. Skargą G. G. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 35 § 1 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r.; art. 39 P.b. z 1961 r. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zapadły już dwa orzeczenia: wyrok tut. Sądu o sygn. akt II SA/Po 16/02 oraz II SA/Po 411/21. W pierwszym wyroku przesądzono o konieczności zastosowania w sprawie przepisów P.b. z 1974 r. Następnie tut. Sąd wskazał na możliwości, jakie organ nadzoru budowlanego będzie miał do dyspozycji w zależności od dalszego wyniku postępowania – rozbiórka albo nakaz wykonania określonych prac. Już wtedy zasygnalizowano, że materiał dowodowy nie jest kompletny. W drugim zaś wyroku wskazano, że zakresem, jaki należy obowiązkowo wyjaśnić jest to, czy samowola budowlana popełniona przez poprzednika prawnego inwestora jest samowolą formalną czy może samowolą materialną, gdyż to, jak stwierdził już Sąd, zdeterminuje sposób rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że jest związany, w myśl art. 153 p.p.s.a., obydwoma wyrokami i dalsza analiza Sądu musi zmierzać do wyjaśnienia, czy organy nadzoru budowlanego podołały zobowiązaniu, jakie wynika z powołanych orzeczeń. Następnie stwierdził, że istotnie PINB, a następnie WWINB wywiązali się z obowiązku nałożonego przez Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Po 411/21. W sprawie o sygn. akt II SA/Po 411/21 Sąd wytłumaczył na czym polega samowola formalna oraz samowola materialna. Wskazał bowiem różnicę, że w przypadku samowoli formalnej musi zachodzić zgodność samowoli z przepisami planistycznymi oraz o warunkach technicznych, a w przypadku materialnej już nie. Do obiektów wybudowanych w ramach samowoli formalnej nie ma zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1 ani art. 40 P.b. z 1974 r. i co należy podkreślić - organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. PINB przeprowadził postępowanie, które skontrolował WWINB na skutek wniesienia odwołania. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, że w roku 1972 została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] (decyzja z dnia 6 marca 1972 r., nr [...]), w której ustalono lokalizację linii SN 15 kV i nn 0,4 kV w [...]. Rok później, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] wydało decyzję z dnia 21 sierpnia 1973 r., nr [...], w której zatwierdzono plan realizacyjny budowli tejże linii. Do przedmiotowej decyzji dołączono załącznik graficzny, na którym widać położenie linii wraz ze stacją transformatorową, której legalność pobudowania jest obecnie przedmiotem sporu. Uznać zdaniem Sądu należy, że w momencie realizacji inwestycji istniała decyzja administracyjna, która na mocy przepisów o planowaniu przestrzennym, ustanowiła lokalizację tejże inwestycji. Zarówno decyzja lokalizacyjna jak i decyzja zatwierdzająca realizację inwestycji, której elementem jest sporna stacja transformatorowa, została wydana na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jej podjęcia. Nie była to wyłącznie ustawa o planowaniu przestrzennym, ale także inne akty, o charakterze wykonawczym, jak uchwała, dekret i zarządzenie. Ustawodawca, mówiąc o przepisach o planowaniu przestrzennym, nie ma na myśli konkretnego aktu normatywnego, tylko ewentualnie cały zespół przepisów normujących tę materię administracyjnoprawną. NSA wskazał w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, że przepisami o planowaniu przestrzennym są oczywiście przepisy ustawowe oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – "ustawy i akty podustawowe stanowiące o »generalnym« państwowym porządku planistycznym, obowiązujące w czasie orzekania przez organ nadzoru budowlanego". Decyzja z 1972 r. została wydana na podstawie uchwały nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (Dz. Urz. M. P. z 1971 r. Nr 31, poz. 196, zwanej dalej "uchwałą nr 109") oraz zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 28 października 1971 r. w sprawie trybu przedstawiania wniosków lokalizacyjnych oraz zasad rachunku efektywności ekonomicznej lokalizacji inwestycji (Dz. Urz. M. P. z 1971 r. Nr [...]5, poz. 361, zwanego dalej "zarządzeniem PKP"). Jak stanowiła wówczas Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, uchwały oraz zarządzenia były wydawane w celu wykonywania ustaw. Mając na względzie to, że przedmiotem skargi nie są przepisy prawa, na podstawie których wydano decyzje, Sąd podniósł iż nie może odnosić się do ich zgodności z prawem, gdyż nie to jest rolą sądu administracyjnego. Dalej Sąd wskazał, że następną decyzją, tj. decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia 21 sierpnia 1973 r. zatwierdzono plan realizacyjny dla budowy inwestycji, obejmującej m.in. sporną stację transformatorową. Decyzję tę wydano na podstawie przepisów P.b. z 1961 r. oraz ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47, zwanej dalej "u.p.p."). Każda z powyższych decyzji została wydana w oparciu o podstawę prawną, którą wskazano w ich treści. Ta decyzja nosi wszelkie znamiona decyzji administracyjnej, bowiem przesądzono w niej o prawie do realizacji planu budowy inwestycji. Strona mogła wnieść także odwołanie od decyzji do wyższej instancji. Warto nadmienić, że decyzja administracyjna, która została wydana na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego korzysta z domniemania ostateczności i prawomocności (zob. art. 16 § 1 i 3 k.p.a.). Domniemywa się, że dopóki decyzja taka nie została uchylona w prawem określonej procedurze, wywołuje ona na stałe skutki prawne. NSA w powołanej uchwale zawarł także myśl, które dał wyraz choćby w samej sentencji uchwały, że uwzględnieniu muszą podlegać przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące również w momencie realizacji inwestycji. Gdyby było tak, że obecnie, kiedy ważą się losy legalności inwestycji, w związku z brakiem zgodności z przepisami planistycznymi, miałoby dojść do rozbiórki, ale pod rządami przepisów już nieobowiązujących, na podstawie których ustalono lokalizację inwestycji, w trosce o wartości i dobra, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP, należy wówczas poprzestać na zgodności z przepisami nieobowiązującymi i zaniechać rozbiórki. O ile popełnienie samowoli jawi się jako naganne, to wolą ustawodawcy, w myśl przedstawionego poglądu NSA, jest zachowanie obiektów budowlanych pobudowanych przed dekadami. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego wykazały, do czego były zobowiązane w wyroku o sygn. akt II SA/Po 411/21, że samowolnie zrealizowana inwestycja jest zgodna z przepisami planistycznymi. W aktach sprawy ujawniono mapę sytuacyjną z roku 1978, na której widać położenie inwestycji – stacji transformatorowej. Działka, której właścicielką w 1978 r. była już skarżąca (tak wynika z mapy) była wówczas niezabudowana. Istnieją zatem dokumenty potwierdzające realizację inwestycji w oparciu o decyzje lokalizacyjne. Uznać w ocenie Sądu należy, że samowola budowlana spełniła pierwszy wymóg. Sąd podniósł dalej, że kolejny wymóg niezbędny dla uznania zaistnienia samowoli formalnej to spełnienie wymagań co do przepisów technicznych oraz zasad sztuki budowlanej. Na podstawie § 59 zarządzenia nr 73 stwierdzono, że stacja transformatorowa, która jest przedmiotem sporu, została wykonana z zachowaniem wymagań wskazanych z powołanym przepisie. Fakt ten został potwierdzony w opinii przedstawionej przez inwestora z dnia 5 października 2020 r. Osoba posiadająca do tego kwalifikacje – mgr inż. Ł.G. – dokonał, na zlecenie Spółki, analizy zgodności inwestycji (stacji transformatorowej) z wymaganiami, o których mowa w § 59 zarządzenia nr 73. W każdym z przypadków stwierdzono, że stacja spełnia wymagania określone w powołanym przepisie. Następnie, w niezależnej opinii z maja 2022 r., stwierdzono, że pod względem elektrycznym, stacja transformatorowa może być dalej użytkowana. Mając na uwadze to, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, a także to, że sąd administracyjny, a także organy administracji publicznej nie mają fachowej wiedzy, aby podważyć ustalenia biegłych, nie da się zakwestionować twierdzeń przedstawionych w obu opiniach. Zdaniem Sądu nie można tracić z pola widzenia również i tego faktu, że skoro PINB nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia ekspertyzy co do stanu technicznego obejmującego zagadnienia budowlane i energetyczne (zob. postanowienie PINB z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr [...]), to oznacza, że nawet PINB, a także WWINB, nie posiadali dostatecznych wiadomości, aby samemu ocenić stan techniczny. Niezbędne było posiłkowanie się możliwością zastosowania art. 81c ust. 2 i 3 P.b. z 1994 r. Poza tym, Spółka, wykazując się ostrożnością procesową, a także dbałością o swoje interesy, czemu dała wyraz przy sporządzaniu pierwszej opinii (z dnia 5 października 2020 r.), przedstawiła dowód z opinii biegłego. Skarżąca nigdy skutecznie nie zakwestionowała tych ustaleń, a więc nie sposób stwierdzić, że są one błędne. Sąd wskazał, że nie może podważyć mocy dowodowej przedstawionej przez Spółkę opinii, gdyż nie posiada wiedzy technicznej, która jest niezbędna. Sąd przywołał treść art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. i zwrócił uwagę, że NSA w ww. uchwale wskazał, że aby umorzyć postępowanie administracyjne, rolą organu nadzoru budowlanego jest dowiedzenie, że okoliczności z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. nie miały nigdy miejsca. Drogą do tej konstatacji jest konieczność wyjaśnienia nie tylko tego czy na spornym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż to jest zdecydowanie za mało, ale zweryfikowanie, czy istnieje jakakolwiek decyzja regulująca lokalizację spornej inwestycji. W niniejszej sprawie wyjaśniono, że istnieją decyzje administracyjne o lokalizacji, a później o zatwierdzeniu realizacji inwestycji obejmującej m.in. stację transformatorową. NSA w powołanym wyroku wskazał także, że w dniu orzekania przez organ nadzoru budowlanego należy mieć na względzie ocenę zagrożenia powodowanego przez sporną inwestycję. W opinii sporządzonej na zlecenie Spółki, w związku z postanowieniem PINB wydanym, na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 P.b. z 1994 r., ustalono, że pod względem energetycznym stan stacji jest dobry i nadaje się do dalszej eksploatacji. W kwestii budowlanej, stan jest zły i należy poddać stację kapitalnemu remontowi. W opinii nie ma jednak mowy o istnieniu zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, a także zagrożenia dla mienia. Ten stan jest jednak spowodowany 50-letnią eksploatacją. Stacja nadaje się do dalszego użytkowania, jednak po przeprowadzeniu kapitalnego remontu. Zdaniem Sądu jeżeli nie zostanie wykazane, a ostatecznie nie zostało, że naruszenie przepisów prawa budowlanego powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnie pogarsza ona warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia, to samo naruszenie przepisów budowlanych nie może pociągać za sobą obowiązku rozbiórki. Takim naruszeniem nie jest także brak posiadania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, Sąd stwierdził ich niezasadność. Wskazał, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 35 § 1 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. Oczywistość niezasadności tego zarzutu wynika stąd, że kwestia bezczynności czy też przewlekłości może być przedmiotem skargi (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) jednakże w osobnej sprawie (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Sąd nie podzielił też zdania skarżącej co do naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. Decyzja o lokalizacji inwestycji oraz decyzja o zatwierdzeniu realizacji inwestycji obejmującej m.in. stację transformatorową stanowiła podstawę do ustalenia jej położenia. Przepisy regulujące ład przestrzenny to przede wszystkim u.p.p., a także wydane na jej podstawie, akty prawa niższego rzędu. Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji podjęto na podstawie § 12 uchwały nr 109 oraz § 12 zarządzenia PKP. O zatwierdzeniu planu realizacyjnego przesądzono z kolei na podstawie przepisów u.p.p. oraz P.b. z 1961 r. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja WWINB, w której utrzymano w mocy PINB. Sąd w składzie orzekającym nie może kwestionować przepisów, jakie obowiązywały w czasach demokracji ludowej w Polsce. System prawny Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej przewidywał kompetencje do wydawania zarządzeń oraz uchwał przez ministrów oraz samą Radę Ministrów, jako środek wykonywania ustaw oraz dekretów z mocą ustaw. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia 6 marca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] została wydana na podstawie przepisów prawa obowiązującego – uchwał i zarządzeń – wydawanych w celu wykonania ustaw i dekretów z woli prawodawcy konstytucyjnego. Nie sposób stwierdzić, że przepisami o ładzie przestrzennym nie są ww. akty wykonawcze, szczególnie że ustawodawca nie wskazała konkretnego aktu normatywnego. Sąd podkreślił, że decyzjom administracyjnym przysługuje, zgodnie z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. domniemanie, w myśl którego przyjmuje się, że dopóki nie orzeknie się wobec nich o niezgodności z prawem, na stałe wywołują skutki prawne. Te decyzje nie zostały nigdy uchylone, a więc należy przyznać, że do dzisiaj są skuteczne. Decyzje te, szczególnie decyzja o zatwierdzeniu planu realizacji inwestycji jest decyzją ostateczną, która zawiązała skutek prawny. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego, ani sądowego nie dowiedziono, że ta decyzja miałaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Sądu nie sposób zarzucić WWINB czy PINB tego, że poprzestali na opinii przedstawionej przez inwestora z dnia 5 października 2020 r. Spółka, wykazując się dbałością o swój interes, przedłożyła prywatną opinię, jako dowód w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na fakt, że opinię sporządziła osoba posiadająca do tego kompetencje – mgr inż. Ł. G.– nie sposób jest zakwestionować twierdzenia, które tam zostały podniesione. Jeżeli skarżąca uważa, że opinia z 2020 r. posiada błędy, powinna sama przedłożyć kontropinię, co do której PINB musiałby zająć stanowisko i zdecydować, której z nich da wiarę. Tego jednak skarżąca nie uczyniła, a nie sposób dowieść, że mgr inż. Ł. G. był nieobiektywny w swojej opinii. Opinia z dnia 5 października 2020 r. spełnia więc wszystkie przesłanki, aby uznać ją za opinię biegłego. Skarżąca uważa, że prawidłowa, w jej mniemaniu, ocena materiału dowodowego powinna doprowadzić do wniosku, że samowola budowlana została wykonana na terenie, który nie została przeznaczony na ten cel. Już w odwołaniu sygnalizowano, że Rada Narodowa Miasta i Gminy [...] ustanowiła plan zagospodarowania w 1984 r., a inwestycję zbudowano w 1973 r. Istotnie, w roku 1984 r. przyjęto nowy plan zagospodarowania w związku z tym, że w tymże roku uchwalono nową ustawę – ustawę z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1984 r. Nr 35, poz. 185). Nie oznacza to zdaniem Sądu, że przed tą datą nie było planu, szczególnie że posiadanie takowego dla całej gminy stanowiło obowiązek wynikający z art. 15 ust. 1 u.p.p. Wespół z uchwałą nr 109 oraz przepisami wykonawczymi do wspomnianej ustawy, których zgodność z prawem nigdy nie została zakwestionowana, nie sposób uznać, że stacja transformatorowa była niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Decyzja o lokalizacji inwestycji oraz decyzja o zatwierdzeniu planu realizacji inwestycji istotnie nie są źródłami prawa, ale ich wydanie nastąpiło w oparciu o takowe. Sąd uznał, iż nie może ich kwestionować, gdyż to podważałoby wówczas obowiązujący porządek prawny. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 411/21 stwierdził na końcu uzasadnienia swojego wyroku, że konieczne będzie również ustalenie, czy dla legalizacji przedmiotowej samowoli konieczne byłoby uzyskanie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z zastrzeżeniem że jak wynika z akt sprawy skarżąca w dacie realizacji samowoli nie była jej właścicielem. Poza tym, przedtem PINB, ani WWINB nie odnieśli się do tego. PINB w decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną odniósł się do kwestii posiadania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Stwierdzono, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało wykazane na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami i o wywłaszczeniach. Jest to w ocenie Sądu o tyle uzasadnione, że ustawodawca w art. 29 ust. 5 P.b. z 1974 r. w żaden sposób nie zdefiniował w jaki sposób ma dojść do wykazania i czym tenże tytuł prawny ma być. Nie musi to być przecież prawo własności, ani stosunek zobowiązaniowy. Przepisy wywłaszczeniowe obowiązujące w 1958 r. odwoływały się do przepisów o elektryfikacji wsi i osiedli. Poza tymi rozważaniami Sąd przypomniał, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, a jego wydanie jest uzależnione od posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, co jest oczywiste w niniejszej sprawie, to warto zaznaczyć, że przepis art. 37 ust. 1 oraz art. 40 P.b. z 1974 r. nie wiąże się z koniecznością uzyskania tegoż tytułu prawnego na etapie postępowania legalizacyjnego. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 411/21 nakazał tylko sprawdzenie, czy uzyskanie takiego tytułu byłoby wymagane. Nie przesądził, że obligatoryjnie musiał on być. W podobnym tonie wypowiedział się WWINB (k. 57 akt administracyjnych organu II instancji). W przepisach art. 37, art. 40 i art. 42 P.b. z 1974 r. nie ma mowy o tym, jakoby posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było przesłanką do rozbiórki inwestycji. Sąd zaakceptował ten pogląd. Dalej wskazał, że skarżąca podniosła, że przez posadowienie stacji transformatorowej dojdzie do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych, bowiem nie będzie ona mogła wybudować kolejnego domu na swojej działce. Sąd nie podziela tych obaw. Ustawodawca w art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. zastosował zwrot nieostry, którego granice są trudne do ustalenia. Aby było możliwe określenie, czy powstały rzeczone utrudnienia, wymaga się sporządzenia opinii biegłego w tej materii. Należy zbadać wiele elementów, w tym także intensywność pogorszenia się warunków użytkowych dla otoczenia. W przedstawionej opinii wskazano wyłącznie, że należy przeprowadzić kapitalny remont, aby zapewnić dalsze prawidłowe funkcjonowanie stacji transformatorowej. Po spełnieniu tego warunku, dalsze użytkowanie będzie możliwe bez jakichkolwiek zakłóceń. Gdyby istniał stan niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia i samej stacji, biegły wskazałby to. Ziszczenie się tej przesłanki, warunkującej rozbiórkę, nastąpiłoby wtedy, gdyby poprzez zastosowanie art. 40 P.b. z 1974 r. niczego nie zmieniłoby to i nadal występowałyby rozmaite zagrożenia. Biegły stwierdził zaledwie, że należy przeprowadzić kapitalny remont, który jest wymagany z uwagi na 50-letnią eksploatację stacji transformatorowej. Nie ma więc przesłanek, aby stwierdzić, że zachodzi niedopuszczalne pogorszenie się warunków użytkowych dla otoczenia. Jeżeli obiekt budowlany jest użytkowany w sposób właściwy, a to stwierdzono w każdej z opinii przedstawionej w toku postępowania administracyjnego, a sprawność techniczna mogłaby oznaczać źródło niebezpieczeństwa, to nie jest to podstawa do stwierdzenia, że pogorszeniu uległy warunki użytkowe i zachodzą podstawy do rozbiórki stacji. Pogorszenia warunków użytkowych musiałoby być oczywiste, nie budzące wątpliwości, aby stwierdził potrzebę rozbiórki. Sąd podzielił pogląd WSA w Opolu wyrażony w wyroku z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Op 483/17, że samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków nie może być utożsamiane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które automatycznie skutkuje rozbiórką. Podniósł, iż nie jest tak, że skarżąca, na skutek istnienia stacji transformatorowej, nie może już zabudować swojej działki. Działka skarżącej jest na tyle duża, że są miejsca, w których można ulokować kolejny obiekt budowalny. Ponadto, skoro nie stwierdzono żadnych zagrożeń, to nie powstała taka sytuacja, w której na skutek zastosowania art. 40 P.b. z 1974 r. nie dałoby się zażegnać niebezpieczeństwa, czy wspomnianych pogorszeń warunków użytkowych. Tego nigdy nie stwierdzono w żadnej z przedstawionych organowi I instancji opinii. Stacja transformatorowa nie stanowi także zagrożenia dla środowiska, co stwierdził już Starosta Wrzesiński w prawomocnym postanowieniu. Nie da się zatem skonstatować, że stacja transformatorowa zagraża komukolwiek lub czemukolwiek. Każda z opinii, co trzeba powtórzyć, została sporządzona przez osoby kompetentne, mające do tego uprawnienia. Skarżąca nigdy nie przedstawiła żadnego stanowiska, popartego fachową wiedzą, które zanegowałoby jakiekolwiek twierdzenie podniesione w opinii. Ani PINB, ani WWINB nie mogą wnikać w metodykę pracy biegłego, skoro jemu polecono sformułowanie ekspertyzy w myśl art. 81c P.b. z 1994 r. Opinia biegłego jest dowodem w postępowaniu administracyjnym, w której przedstawia się wiedzę fachową na dany temat. Tylko dowód tej samej rangi mógłby skutecznie podważy to, co przyjęto w pierwszej opinii. Domniemywa się zatem, że to co twierdzono w opinii biegłego jest prawdą, dopóki tego skutecznie się nie obali. Sąd uznał, iż nie jest prawdą, że biegły nie wykonał oględzin, a przez to opinia jest uboższa, niekompletna. W każdej z opinii znajdują się zdjęcia, po których można wnioskować, że oględziny odbyły się, co zresztą biegły odnotował także w opinii – "Stacja transformatorowa zbudowana została w latach siedemdziesiątych i od tego czasu jest bez przerwy eksploatowana. W dniu 25 maja 2022 r. dokonano oględzin stacji. Aktualny stan techniczny pokazano na poniższych zdjęciach.". Oględziny odbyły się zatem. W konsekwencji omówienia powyższych zarzutów, zasadnym jest zdaniem Sądu stwierdzenie, że WWINB nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż zasadnie utrzymał on w mocy decyzję organu I instancji. Nie było podstaw do uchylenia decyzji PINB. Żaden z organów nie naruszył art. 153 p.p.s.a., bowiem wyjaśniono, czy popełniona przez inwestora samowola budowlana ma charakter formalny czy materialny. Dowiedziono zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi (szeroko rozumianymi), oraz przepisami technicznymi, a także zasadami sztuki budowalnej. Organy samodzielnie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, ponieważ przeanalizowano wszystkie twierdzenia przedstawienia w obu opiniach. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, ale jej wydanie na podstawie przepisów prawa ustanowiło skutek w postaci lokalizacji inwestycji. Sąd wspominał, że nie jest kompetentny do tego, aby kwestionować uchwały i zarządzenia, które z mocy Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, stanowiły sposób wykonania ustaw i miało to miejsce z woli prawodawcy konstytucyjnego. Skoro wolą ówczesnego prawodawcy było, aby wydawać uchwały i zarządzenia i to na ich podstawie stosować prawo, należy respektować takie postanowienia szczególnie, że Rzeczpospolita Polska jest następcą prawnym Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Sąd wskazał też, że skarżąca kwestionuje skuteczność doręczenia decyzji wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...]. Zastanawiające są wnioski skarżącej, skoro nie posiada ona dostępu do akt administracyjnych z lat 70-tych XX wieku, kiedy toczyło się postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Każda z decyzji wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] została skierowana do Y w [...] (poprzednika prawnego Spółki), o czym chociażby świadczy to, kto jest adresatem tychże decyzji wskazanym w nagłówku. Kwestia doręczenia decyzji nie była dotąd przedmiotem rozpoznania, nie ma zatem powodów, dla których należałoby powątpiewać w skuteczność doręczenia decyzji. Skarżąca chce obalić prawomocność tej decyzji, co zrozumiałe ze względu na jej interes prawny, jednakże nieskutecznie wykazała to. W latach 60-tych i 70-tych XX wieku obowiązywał art. 6 k.p.a. i wszystkie przepisy dotyczące doręczeń. W ocenie Sądu nie ma żadnej przesłanki, aby twierdzić, że decyzja nie została doręczona poprzednikowi prawnemu Spółki. Wobec braku choćby uprawdopodobnienia nieskuteczności doręczenia decyzji lokalizacyjnej, należy poprzestać na tym, że decyzja ta, jak każda decyzja ostateczna korzysta z ochrony prawnej, którą przyznaje art. 16 § 1 i 3 k.p.a. Skarżąca bardzo lakonicznie wskazała w uzasadnieniu skargi motywy, jakie skłoniły ją do podniesienia twierdzenia, że decyzja nie została doręczona poprzednikowi prawnemu inwestora. Sąd nie może domyślać się tego, co skarżąca chciała powiedzieć. Zdaniem Sądu, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, przepisy P.b. z 1961 r. nie znajdują zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, o czym przesądził już tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 411/21. Sąd związany przepisem art. 153 p.p.s.a. nie może zmienić tego postanowienia. W związku z powyższym Sąd doszedł do wniosku, że zarówno PINB, jak i WWINB zasadnie zastosowali przepis art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe z uwagi na wykazanie, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej o charakterze wyłącznie formalnym. Nie było zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, ponieważ nie było także podstaw do zastosowania przepisu art. 40 P.b. z 1974 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w jej treści i jej samej. Kierując się art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znalazł żadnych innych przesłanek, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym oddalił skargę. Skargą kasacyjną G. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu II instancji, pomimo naruszenia przez tenże organ przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na rażącym podważeniu zaufania obywateli do Państwa, budzącym istotne oraz uzasadnione wątpliwości co do bezstronności pracowników organu I i II instancji, i jednoczesnym błędnym przyjęciu, iż kwestia opieszałości organów administracji publicznej może być poddana kontroli sądowej wyłącznie w drodze skargi na bezczynność, podczas gdy z treści zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. również wywodzi się prawo obywatela do oczekiwania, aby organy zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięć w sposób przewidywalny i konsekwentny, a także zgodny ze swoją dotychczasową praktyką, zaś bezsprzecznie utrzymująca się przez ponad 20 lat opieszałość stanowi rażące naruszenie tejże reguły, podważające zaufanie obywatela do organów państwowych; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z974r., nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: P.b. z 1974 r.) poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu II instancji, pomimo naruszenia przez tenże organ przepisów postępowania administracyjnego polegającego na stwierdzeniu, iż: (i) samowola budowlana stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania w dniu jej wybudowania była zgodna z przepisami regulującymi ład przestrzenny, uznając za takowe "przepisy" decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia 6 marca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] (sygnatura akt: [...]), (ii) stan techniczny budowli nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym przedmiotowe ustalenie poczynione na podstawie opinii (oceny technicznej] z 2020 r. wykonanej przez prywatnego eksperta współpracującego z inwestorem i sporządzonej odpłatnie na jego zlecenie, pomimo iż prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie powinna była doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że: (i) samowola budowlana została wybudowana na terenie, który w przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie był przeznaczony pod tego typu inwestycję, (ii) decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi źródła prawa, a na jej podstawie inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, (iii) obiekt budowlany nie został wybudowany przez inwestora, który posiadał prawo do dysponowania gruntem, a zatem nie może także zostać uznany za wybudowany zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, (iv) na skutek postawienia stacji transformatorowej skarżąca istotnie utraciła rzeczywistą możliwość wybudowania na nieruchomości kolejnego budynku mieszkalnego; przedmiotowa niedogodność stanowi zatem niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych w rozumieniu przepisu wskazanego w zarzucie, (v) obecny stan techniczny budowli jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych oraz użytkowych dla otoczenia; ustalenia organu poczynione w oparciu o prywatną ekspertyzę, której walor dowodowy jest taki jak walor twierdzeń stron nie są zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu II instancji, pomimo naruszenia przez tenże organ przepisu postępowania administracyjnego, polegającego na jego błędnej wykładni, skutkującej uznaniem przez Sąd I instancji przedłożonej prywatnej opinii z dnia 5 października 2020 r. za "opinię biegłego" w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i poczynieniem na jej podstawie ustaleń faktycznych w sprawie, podczas gdy dokument ten nie posiadał walorów opinii biegłego, albowiem za takową uznaje się jedynie zapatrywanie wyrażone przez osobę niezainteresowaną w postępowaniu administracyjnym, która może udzielić organowi specjalnych wiadomości dla ustalenia okoliczności sprawy, zaś mgr inż. Ł. G. jest prywatnym ekspertem współpracującym z inwestorem i wykonującym opinię odpłatnie na jego zlecenie, a więc zachodzi w stosunku do niego poważna i uzasadniona wątpliwość dotycząca jego bezstronności; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w zw. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm., dalej: P.b.) poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu II instancji na skutek błędnej wykładni, polegającej na tym, że ocena zgodności wybudowania obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym powinna była zostać dokonana poprzez jego odniesienie do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia 6 marca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...], pomimo iż przedmiotowa decyzja: (i) nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz jest aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie, (ii) nie została doręczona poprzednikowi prawnemu skarżącej (oraz nie została ustalona okoliczność przeciwna), (iii) w konsekwencji pkt (ii) - nie jest prawomocna, (iv) nie zezwalała na ubieganie się na jej podstawie o wydanie pozwolenia na budowę stacji transformatorowej o takich parametrach, jak ta, która jest przedmiotem niniejszego postępowania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 ze zm., dalej: P.b. z 1961 r.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu II instancji na skutek błędnego przyjęcia, że dla sprawy irrelewantne pozostaje, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem, a to pomimo iż: (i) tego typu wykładnię należy uznać za antysystemową, albowiem prowadzi do nieuprawnionej ingerencji w prawa właścicielskie osób trzecich względem inwestora (w tym wypadku skarżącej) i nie daje się pogodzić z konstytucyjną regułą demokratycznego państwa prawnego, (ii) z powołanego w zarzucie przepisu wynika wprost, że wydanie pozwolenia na budowę nie powinno naruszać praw osób trzecich, w tym także ich praw właścicielskich; rzeczony przepis kształtował zatem po stronie inwestora obowiązek uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości zwanego w bieżącym P.b. prawem do dysponowania gruntem. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty skarbowej uiszczonej od czynności złożenia dokumentu pełnomocnictwa - według norm przepisanych. W piśmie z dnia 4 stycznia 2024 r. skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka wnosząc przedmiotowy środek odwoławczy zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Dokonując oceny prawidłowości wydania w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy decyzji z dnia 9 maja 2023 r. nr [...] oraz dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli działalności administracji publicznej należy przede wszystkim mieć na względzie, że zaskarżona decyzja oraz przywołany na wstępie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 października 2023r., sygn. akt II SA/Po 419/23, wydane zostały w warunkach związania oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wydanych uprzednio w tej sprawie wyrokach – z dnia 30 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Po 16/02 i z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 411/21. Mając powyższe na względzie w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że w wyrokach tych przesądzono reżim prawny której ustawy ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie. W obu tych wyrokach wskazano, że dotyczyła ona legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, która ma swoje oparcie w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Tym samym zamierzonych skutków nie mógł odnieść podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane jako oparty o przepisy, które nie miały w tej sprawie zastosowania. Nie można także zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących proces dochodzenia do prawdy obiektywnej czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponownie zwrócenia uwagi wymaga, że w przedmiotowej sprawie organy działały w warunkach związania wytycznymi zawartymi w wydanych już uprzednio w sprawie, prawomocnymi orzeczeniami WSA w Poznaniu zawężającymi zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania. W wyroku II SA/Po 411/21 wprost wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego "dokonają oceny stwierdzonej samowoli budowlanej, a w szczególności ustalą czy miała ona charakter formalny, czy też materialny, gdyż determinuje to sposób rozstrzygnięcia sprawy". Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że samowola formalna oznacza realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Sąd wyjaśnił przy tym, że do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania art. 37 ust. 1 ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej. W konsekwencji, w stosunku do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w zgodzie i w zakresie wyczerpującym wskazania zawarte w przywołanym powyżej wyroku. Oceniając zgodność spornej stacji transformatorowej z przepisami o planowaniu przestrzennym ustaliły, że jej budowa nie naruszała przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie jej budowy, tj. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z 6 marca 1972 r. sygn. [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...], czyli linii SN 15 kV i nn 0,4 kV w [...]. Jak słusznie w zaskarżonym wyroku podniósł Sąd pierwszej instancji, wydanie powyższej decyzji w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa – niezależnie od oceny istniejącego wtedy systemu politycznego - ustanowiło skutek w postaci możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji, co w konsekwencji czyni bezskutecznymi zarzuty kwestionujące zgodność tej samowoli z przepisami planistycznymi. Odmienne stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie stanowiąc wyłącznie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji. Jednocześnie należy podzielić wyrażone przez Sąd pierwszej instancji stanowisko co do braku jakichkolwiek przesłanek mogących świadczyć o niedoręczeniu powyższej decyzji Prezydium poprzednikowi prawnemu skarżącej, a w konsekwencji o jej nie wejściu do obrotu prawnego. Dowodów na poparcie tej tezy skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła. Tymczasem w latach 70-tych XX wieku obowiązywały już przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń i nakazujące doręczanie stronom decyzji na piśmie (zob. art. 37 i nast. oraz art. 101 k.p.a. w brzmieniu od 25 czerwca 1960 r. do 28 marca 1980 r.), na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku. W tych okolicznościach należy zatem przyjąć domniemanie doręczenia ww. decyzji Prezydium poprzednikowi prawnemu skarżącej, którego nie jest w stanie obalić niczym nie poparte twierdzenie skarżącej, w której interesie jest podważenie jej prawomocności. Zasadnie też orzekające w sprawie organy, stosownie do wiążących je wytycznych, przyjęły zgodność przedmiotowej samowoli z warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Przede wszystkim okoliczność tę potwierdziła przedstawiona przez inwestora Ocena z dnia 5 października 2020 r. stanu technicznego pod względem elektrycznym i budowlanym stacji transformatorowej nr [...][...] sporządzona przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w zakresie konstrukcyjno-budowlanym oraz instalacji i sieci elektrycznych przy uwzględnieniu obowiązujących w dacie budowy stacji wymogów określonych w zarządzeniu nr 73 Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 22 maja 1962 r. w sprawie zmiany przepisów o budowie urządzeń elektrycznych oraz normy PN-E-5100:1967 "Elektroenergetyczne linie napowietrzne. Projektowanie i budowa", w której stwierdzono, że przedmiotowa stacja transformatorowa w dacie powstania spełniania wszystkie warunki normowe. Treść przywołanej opinii nie budzi zastrzeżeń a skarżąca w żaden sposób nie podważyła skutecznie zawartych w niej ustaleń merytorycznych. W ocenie Sądu odwoławczego opinia ta jest dowodem w sprawie i to o wysokiej wartości dowodowej z uwagi na jej sporządzenie przez wyspecjalizowane podmioty w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy i normy techniczne. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia bowiem realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7). Zatem materiały (dowody) utworzone także na zlecenie strony postępowania mogą być procesowo wykorzystane w postępowaniu administracyjnym. Przy czym mając na względzie okoliczność, że przywołana powyżej opinia została sporządzona przez osoby posiadające fachową wiedzę w zakresie konstrukcyjno-budowlanym oraz instalacji i sieci elektrycznych oraz z uwagi na jej zawartość merytoryczną można uznać, iż nosi ona cechy opinii biegłego, jednak nie jest nią w znaczeniu proceduralnym (czego nota bene Sąd pierwszej instancji nie stwierdził), bowiem nie została ona sporządzona na zlecenie organu orzekającego (zob. art. 84 § 1 k.p.a.). Podniesiony zatem w tym zakresie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Odnośnie natomiast konieczności ustalenia, czy dla legalizacji przedmiotowej samowoli konieczne byłoby uzyskanie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, podobnie jak Sąd pierwszej instancji, podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa - wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2330/14. W konsekwencji powyższych ustaleń, których zakres wyznaczał wiążący w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 411/21, słusznie Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym obecnie wyroku uznał za prawidłowe wyrażone przez organy stanowisko, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej o charakterze formalnym, co musiało skutkować umorzeniem w trybie art. 105 § 1 k.p.a. przedmiotowego postępowania administracyjnego z uwagi na brak możliwości zastosowania do spornej stacji art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie doszło zatem w przedmiotowej sprawie do zarzucanego Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnośnie natomiast zarzutu w zakresie "opieszałości organów", podniesionego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji czy bezczynność organu administracji powinna być wyłącznie przedmiotem odrębnej skargi na przewlekłość czy bezczynność organu i nie mogło mieć wpływu na ocenę niniejszej sprawy. Postępowania w sprawie kontroli aktu administracyjnego stanowią kategorię całkowicie odrębną od kontroli bezczynności lub przewlekłości postępowania i niedopuszczalne jest wzajemne "mieszanie" tych trybów kontroli. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym, że stanowisko zbieżne z powyższym również zostało wyrażone w wiążącym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 411/21, gdzie wskazano, że cyt. "Sąd nie jest uprawniony do badania zasadności czy też efektywności prowadzonego postępowania administracyjnego, w ramach skarg na decyzje administracyjne. Ustawodawca w celu zwalczania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania ustanowił odrębną instytucję ochrony prawnej, jaką jest skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.". W tych okolicznościach także i omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Z wszystkich podniesionych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.