II OSK 2746/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 468/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia 31 stycznia 2022 r. nr 22.2022 w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Sosnowcu z dnia 26 listopada 2021 r. nr 186/MZ/2021; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 468/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C., dalej również: "skarżąca", na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach, dalej również: "KWPSP", z dnia 31 stycznia 2022 r., nr 22.2022, w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. nr 186/MZ/2021 wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1940) oraz art. 104 K.p.a. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C. wykonanie obowiązku polegającego na doprowadzeniu do budynku wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. B. [...], [...], [...], [...], [...] w S., drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu w sprawie zaopatrzenia w wodę dróg pożarowych. Wskazano również termin wykonania obowiązku na 31 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że w trakcie kontroli przeprowadzonej 1 października 2021 r. sporządzono protokół, który został podpisany przez pełnomocnika bez zastrzeżeń w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła natomiast zastrzeżenia w zakresie określenia strony postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu przybliżono charakter budynku i wynikające z tego wymogi co do zapewnienia dojazdu pojazdów ochrony przeciwpożarowej. Podkreślono, że brak takiej drogi uniemożliwi realizację ewentualnej akcji gaśniczej. Odniesiono się do tego na kogo można taki obowiązek nałożyć i wskazano, że obowiązek może być nałożony także na zarządcę lub użytkownika. W tym zakresie odwołano się do postanowień § 7 ust. 3 umowy o powierzenie zarządu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach, decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r., nr 22/2022, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. KWPSP uznał, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa nie tylko na właścicielu, ale także na zarządcy, a w rozpoznawanej sprawie zarząd taki realizowany jest przez stronę postępowania, tj. Spółdzielnię Mieszkaniowa [...] w C. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali skutkujące błędnym przyjęciem, że strona zarządzająca przedmiotową nieruchomością wykonuje jako właściciel budynku tzw. zarząd powierzony w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ponadto, podniesiono zarzut dokonania błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w szczególności treści umowy o powierzenie zarządu i o zarządzie nieruchomością wspólną, skutkującej błędnym przyjęciem, że wskazana umowa kreuje instytucję tzw. zarządu powierzonego pozwalającego przypisać skarżącej Spółdzielni przymiot właściciela (współwłaściciela) budynku. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Przytaczając treść art. 26 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, Sąd wskazał, że obowiązki dotyczące ochrony przeciwpożarowej spoczywają zarówno na właścicielach budynków, ich zarządcach lub użytkownikach, a nawet na podmiotach faktycznie władających tymi budynkami, a to oznacza, że ustalenie, przez organ straży pożarnej, że dany podmiot należy do jednej z wymienionych kategorii podmiotów pozwala na nałożenie na niego obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Jak wynika z akt sprawy, pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową [...] w C. a Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości położonej w S. przy ul. B. [...], [...], [...], [...], [...] w dniu 1 lutego 2005 r. została zawarta umowa o powierzenie zarządu i o zarządzanie nieruchomością wspólną. Stosownie do zapisu § 1 ust. 3 tej umowy Wspólnota Mieszkaniowa powierzyła zarząd nieruchomością wspólną zgodnie z art. 18 ust. 2a ustawy o własności lokali Zarządcy – skarżącej Spółdzielni, a Zarządca powierzony mu zarząd przyjął na zasadach określonych umową. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Zmiana ustalonego w trybie ust. 1 sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza. Uchwała ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Umowa o powierzeniu zarządu uregulowała również wykonywanie w sposób samodzielny przez zarządcę czynności zwykłego zarządu oraz przekraczających zwykły zarząd. Zastosowane wyliczenie zarówno czynności zwykłego zarządu jak i przekraczających zwykły zarząd nie ma jednak charakteru zamkniętego. W ocenie Sądu, przedstawione powyżej postanowienia stosownej umowy cywilnoprawnej, nie dają podstaw dla podzielenia stanowiska skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie nie mogła być adresatem kwestionowanej decyzji. Przestrzeganie wymogów przeciwpożarowych może spoczywać na zarządcy, a podstawę w tym zakresie stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 w zw. z ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Skarżąca w ramach uzasadnienia skargi podniosła, iż przedmiotowy budynek nie należy do zasobów skarżącej, nie jest ona ani właścicielem, ani współwłaścicielem tej nieruchomości, zatem nie może być objęta zarządem powierzonym. Nieruchomość ta stanowi bowiem przedmiot współwłasności ogółu właścicieli lokali mieszkalnych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową, natomiast umowa z dnia 1 lutego 2005 r. nie kreuje zarządu powierzonego a jedynie stosunek zobowiązaniowy o charakterze odpłatnego zlecenia usług (uzasadnienie odwołania oraz skargi). Zdaniem Sądu, wskazana argumentacja nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami, ustawodawca na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej nałożył na wymienione w tych przepisach podmioty obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budynku. Jednym z tych podmiotów jest zarządca, na którym ciążą zadania i obowiązki w odniesieniu do budynku na podstawie umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd. "Konsekwentnie należy uznać, że na podstawie takiej umowy można zarząd nieruchomością wspólną powierzyć również spółdzielni mieszkaniowej, która tym samym wykonuje go już nie na podstawie ustawowej (art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych), lecz na podstawie tej umowy, w reżimie określonym w tej umowie i w ustawie o własności lokali" (zob. R. Dziczek, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2018, Lex el.). W ramach sprawowanego zarządu na spółdzielni spoczywają zatem określone obowiązki i uprawnienia o charakterze materialnym oraz procesowym. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości możliwość nałożenia wykonania określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej jedynie na spółdzielnię mieszkaniową, która zarządza budynkiem, a nie również na właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności. Wskazał szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie tej tezy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sprawowany przez skarżącą Spółdzielnię zarząd nie jest, co zasadnie zauważa skarżąca, zarządem powstałym ex lege w sytuacji, o której mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, tj. gdy spółdzielnia pozostaje współwłaścicielem nieruchomości. Skarżąca Spółdzielnia pozostaje bowiem zarządcą nieruchomości wspólnej na podstawie umowy cywilnoprawnej, a ustanowiony przez Wspólnotę Mieszkaniową zarząd jest zarządem w rozumieniu art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Sąd nie ma jednak wątpliwości, że skarżąca na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej przejęła odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Ustawodawca, regulacją zamieszczoną w art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, nie przewidział, aby odpowiedzialność za realizację obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, obejmowała jedynie zarząd powierzony powstały w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, może on wynikać także z umowy cywilnoprawnej. Nadto w ocenie Sądu, wykonanie obowiązku polegającego na doprowadzeniu do budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. B. [...],[...]¸[...]¸[...]¸[...] w S. drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu w sprawie zaopatrzenia w wodę dróg pożarowych odpowiada czynnościom zwykłego zarządu, które spółdzielnia może podejmować samodzielnie. Wskazane czynności pozostają objęte charakterem bieżących spraw związanych z eksploatacją budynku. Sąd odnotował, że skarżąca nie kwestionowała, iż czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej nie pozostają w ramach czynności zwykłego zarządu. Regulacje umowy z dnia 1 lutego 2005 r. zawartej pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową a skarżącą Spółdzielnią, w katalogu czynności przekraczających zwykły zarząd nie przewidują czynności z zakresu przeciwpożarowego. W rezultacie nałożony na skarżącą obowiązek, w ocenie Sądu, nie przekracza zakresu zwykłego zarządu (podobnie: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., w sprawie II OPS 2/12). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w C.. Wyrok zaskarżyła w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w związku z art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że skarżąca zarządzając nieruchomością przy ul. B. [...], [...], [...], [...], [...] w S., na podstawie umowy cywilnoprawnej z dnia 1 lutego 2005 r., ustanawiającej zarząd, jest adresatem normy z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, tj. ponosi odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1940), art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 903 ze zm.) w związku z art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że skarżąca zarządzając nieruchomością przy ul. B. [...], [...], [...], [...], [...] w S., na podstawie umowy cywilnoprawnej, z dnia 1 lutego 2005 r., ustanawiającej zarząd, jest adresatem normy z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, tj. ponosi odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Najpierw należy zauważyć, że z opisu naruszenia przytoczonego zarzutu nie wynika na czym skarżąca oparła tezę o błędnej wykładni art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali w związku z art. 28 K.p.a. W opisie tym wskazano natomiast, że dnia 1 lutego 2005 r. zawarto umowę cywilnoprawną ustanawiającą zarząd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w dalszym ciągu nie kwestionując zawarcia umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd, wnosząca kasację Spółdzielnia podniosła, że o zarządzie powierzonym, w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, można mówić tylko wówczas, gdy umowa ustanawiająca zarząd została zawarta w formie aktu notarialnego. Jest to pogląd błędny. W świetle art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, umowny sposób zarządu nieruchomością wspólną może polegać na powierzeniu go osobie fizycznej albo osobie prawnej (tzw. zarządcy). Przyjęcie umownego sposobu zarządzania nieruchomością wspólną wymaga zawarcia przez wszystkich właścicieli lokali umowy w formie aktu notarialnego bądź też podjęcia stosownej uchwały(patrz: Kamil Buliński [w:] "Własność lokali. Komentarz", pod red. H. Izdebskiego, WKP 2023, art. 18, I. Zasady dotyczące wspólnot mieszkaniowych, uwaga 1). Od wskazanej wyżej umowy należy odróżnić umowę o zarządzanie nieruchomością wspólną zawartą między wspólnotą mieszkaniową a zarządcą. Umowa o zarządzanie nieruchomością wspólną jest to umową zbliżoną do umowy zlecenia, co do której odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy o zleceniu. Wymóg formy aktu notarialnego odnosi się do umowy współwłaścicieli o powierzeniu zarządu osobie fizycznej lub prawnej, a nie do umowy o zarządzanie nieruchomością (patrz: Iwona Szymczak "Własność lokali. Komentarz", LEX/el 2023, art. 18 uwaga 3; Małgorzata Balwicka-Szczyrba "Komentarz do niektórych przepisów ustawy o własności lokali" [w:] "Zarząd majątkiem wspólnym", WK 2016, art. 18, Uwaga VI. Zarządca, pkt 2). Jak zauważono w orzecznictwie i piśmiennictwie, nawet nie każdy przypadek umowy współwłaścicieli lub uchwały w przedmiocie zarządu wymaga formy aktu notarialnego. Ustawa zastrzega formę notarialną do zmiany sposobu zarządu nieruchomości, zmiana zaś osoby zarządcy nie jest zmianą sposobu zarządu (patrz: postanowienie SN z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II CZ 4/09; Kamil Buliński [w:] "Własność lokali. Komentarz", pod red. H. Izdebskiego, WKP 2023, art. 18, I. Zasady dotyczące wspólnot mieszkaniowych, uwaga 6). Niezależnie od tego, że argumentacja przedstawiona przez skarżącą nie potwierdza zarzutu naruszenia 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali w związku z art. 28 K.p.a., stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, dokonał błędnej wykładni wskazanych norm prawa materialnego, W konsekwencji przedwcześnie uznał, że przepisy te zostały prawidłowo zastosowane w odniesieniu do skarżącej sprawującej zarząd nad nieruchomością przy ul. B. [...], [...], [...], [...], [...] w S.. Doprowadzenie do budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. B. [...], [...]¸ [...], [...], [...] w S. drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu w sprawie zaopatrzenia w wodę dróg pożarowych stanowi realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi, że właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Jak wynika z wydanego na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), przygotowanie budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej polega m.in. na doprowadzeniu drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej mogą jednak, w określonych okolicznościach, spoczywać na zarządcy obiektu budowlanego. W myśl art. 4 ust. 1a zdanie pierwsze ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W związku z przytoczonym unormowaniem należy rozstrzygnąć jak należy rozumieć określenie "stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku", a także w jakim przypadku zarządca przejmuje obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej w całości, a w jakim przypadku w części. Najpierw należy skonstatować, że obowiązki i zadania zarządcy w odniesieniu do budynku wynikają unormowań ustawy o własności lokali dotyczących zarządu. Zakres obowiązków zarządcy uwarunkowany jest tym, czy chodzi o czynności z zakresu zwykłego zarządu, czy czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Od razu trzeba natomiast wykluczyć regulację art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jako nie znajdująca zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy – Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie jest współwłaścicielem części wspólnej nieruchomości objętej Wspólnota Mieszkaniową do której należy budynek położony przy ul. B. [...], [...], [...], [...], [...] w S.. Hipotez art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie można rozpatrywać w oderwaniu od unormowań ustawy o własności lokali dotyczących zarządu. Z przepisów art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1a nie wynika, że wszelkie czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej stanowią czynności zwykłego zarządu. Każda czynność powinna być rozważona z uwzględnieniem przepisów ustawy o własności lokali oraz zakresu w jakim doszło do umownego powierzenia obowiązków zarządcy. Charakter czynności, z punktu widzenia kompetencji do ich dokonywania, a zatem charakter czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, ma charakter obiektywny, przy czym, jak zauważono w piśmiennictwie, w braku wyczerpującej definicji ustawowej pojęć: czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, o tym, czy dana czynność może być zaliczona do określonych czynności, decydują okoliczności konkretnej sprawy i zespół obiektywnych kryteriów, pozwalających ustalić ważność danej czynności dla losów rzeczy wspólnej (por. Marcin Uliasz "Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Cz. I", Monitor Prawniczy 2002/18/825 – 827). W orzecznictwie i piśmiennictwie charakter czynności, a w konsekwencji ustalenia tego charakteru, podział na czynności zwykłego zarządu i przekraczające zwykły zarząd, został przedstawiony najpierw na tle norm materialnego prawa cywilnego. Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od odnotowania, że podział na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd i nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu wynika z unormowań art. 199 i art. 201 Kodeksu cywilnego. Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są czynności rozporządzające (art. 199 K.c.). W odniesieniu do tych norm prezentowany jest pogląd, według którego, budowa obiektu budowlanego, przebudowa, a w niektórych sytuacjach nawet kosztowny remont, są czynnościami faktycznymi uznawanymi za przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, zaś czynnościami zwykłego zarządu są czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja oraz czynności zachowawcze, w tym także dotyczące sposobu korzystania z rzeczy (por. "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe", pod red. Jacka Gudowskiego, WK 2016, pkt 6 i 8 do art. 199; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2074/10). Charakter szczególny w stosunku do Kodeksu cywilnego mają przepisy ustawy o własności lokali, mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Ustawa ta określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. W związku z tym art. 199-209 K.c. mogą mieć w tych sprawach zastosowanie tylko subsydiarnie w sprawach nieuregulowanych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zarząd, w znaczeniu przedmiotowym, tj. zarządzanie nieruchomością wspólną, sprawowany jest przez zarząd w rozumieniu podmiotowym, wyłoniony sposób określony w art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Zarządzanie w znaczeniu przedmiotowym, jak wynika pośrednio z treści art. 21 tej ustawy, polega na kierowaniu sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowaniu jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Tak rozumiane zarządzanie obejmuje czynności prawne, w tym rozporządzanie rzeczą, czynności faktyczne, np. remont, konserwacja, i czynności polegające na załatwianiu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami ("Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe", pod red. Jacka Gudowskiego, WK 2016, pkt 1 do art. 199-205; Marcin Uliasz "Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Cz. I", Monitor Prawniczy 2002/18/825 – 827; postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OZ 1298/18). W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 tej ustawy, czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Tylko do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Czynności polegające na reprezentowaniu przed organami administracyjnymi i sądami, zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej, są czynnościami zachowawczymi, a co za tym idzie są czynnościami zwykłego zarządu. Wśród czynności procesowych wyróżnia się w literaturze te, które zmierzają do szeroko pojętej ochrony wspólnego prawa (powództwo negatoryjne i windykacyjne, wniosek o wpis prawa własności w księdze wieczystej, powództwo o naprawienie szkody w rzeczy wspólnej), do zapewnienia prawidłowego korzystania z rzeczy (wniosek o ustanowienie drogi koniecznej), ulepszenia rzeczy (wniosek o pozwolenie na budowę) - (por. Grzegorz Karaszewski [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany", pod red. M. Balwickiej-Szczyrby, A. Sylwestrzak, LEX/el. 2023, pkt 2 do art. 199; Gerard Bieniek, Zenon Marmaj "Własność lokali. Komentarz", C.H. Beck, 2008, s. 160; Aleksander Turlej [w:] R. Strzelczyk, A. Turlej "Własność lokali", C.H. Beck 2010, s. 446). W niniejszej sprawie nie chodzi jednak tylko o reprezentowanie Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. B. [...], [...], [...], [...] w S. przed organem ochrony przeciwpożarowej. Przedmiotem sprawy administracyjnej prowadzonej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest nałożenie obowiązku wykonania czynności faktycznej – doprowadzenia do budynku drogi przeciwpożarowej. Ustalenie, czy czynność ta mieści się w kategorii zwykłego zarządu nieruchomością, czy przekracza zakres zwykłego zarządu jest możliwe dopiero po ustaleniu rodzaju nakazanych robót. W analizie tego zagadnienia należy najpierw odnotować treść art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. W myśl tego przepisu, czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności: 5) udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego. Co do zasady zatem, wykonywanie robót budowalnych polegających na nadbudowie lub przebudowie nieruchomości wspólnej, kwalifikowane być powinno jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, niezależnie od tego, czy jest to czynność, którą Wspólnota Mieszkaniowa zamierza wykonać w ramach własnych planów inwestycyjnych (z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy można abstrahować od kwestii wymaganej akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej), czy też jest do tego zobowiązana na mocy decyzji administracyjnej. Jest niewątpliwe, że także rozbudowa lub budowa związana z nieruchomością wspólną stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Na zarządcę działającego w oparciu o ogólne zasady wynikające z art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali, może być nałożony tylko taki obowiązek z zakresu ochrony przeciwpożarowej, którego wykonanie nie wiąże się z przekroczeniem zakresu zwykłego zarządu. Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Przypomnieć w tym miejscu można, że w myśl art. 4 ust. 1a zdanie pierwsze ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Do obowiązków, o których mowa w ust. 1, należy także przygotowanie budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Jeśli jednak obowiązek przygotowania terenu do akcji ratowniczej polegać ma wykonaniu czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to powinno to wynikać z umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd. Wynika to z łącznego rozumienia art. 4 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali. Z umowy o powierzenie zarządu i o zarządzanie nieruchomością wspólną, zawartej między Wspólnotą Mieszkaniową a Spółdzielnią Mieszkaniową [...] w dniu 1 lutego 2005 r. wynika, że Spółdzielnia nie przejęła obowiązków realizacji czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością. W myśl § 3 ust. 1 umowy, Wspólnota powierzyła Zarządcy wykonanie w sposób samodzielny czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a Zarządca ten obowiązek przyjął. Według § 3 ust. 2 umowy, czynności zwykłego zarządu to w szczególności: a) zawieranie umów na dostawę energii elektrycznej, energii cieplnej, wody, gazu, odprowadzania ścieków, wywozu nieczystości, świadczenia usług kominiarskich oraz innych specjalistycznych usług związanych z funkcjonowaniem urządzeń technicznych nieruchomości wspólnej, b) dochodzenie na drodze postepowania sądowego należnych kwot z tytułu ponoszonych kosztów zarządu nieruchomością wspólną, pożytków oraz innych przychodów od członków Wspólnoty Mieszkaniowej, a także podejmowania innych czynności, c) zawieranie umów o wykonywanie w nieruchomości wspólnej robót konserwatorskich i remontowych oraz usuwanie awarii i skutków awarii. Natomiast w myśl § 4 ust. 1 umowy, do podjęcia przez Zarządcę czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagana jest uchwała Wspólnoty wyrażającą zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca Zarządcy pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Przepis § 4 ust. 3 umowy wymienia czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, przy czym wskazuje że nie jest wyliczenie kompletne, używając określenia "w szczególności". Zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 6 umowy, do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zaliczono udzielenie zgody na rozpoczęcie inwestycji: nadbudowę, przebudowę, remont bądź modernizację nieruchomości wspólnej. Przywołane postanowienia umowy wprost określają, że wskazane roboty budowlane należą do kompetencji Wspólnoty jako czynności przekraczające zwykły zarząd. Nie wyklucza to reprezentowania Wspólnoty przez zarząd w procesie inwestycyjnym, ale tylko w razie podjęcia przez Wspólnotę uchwały i udzieleniu pełnomocnictwa do dokonania tej czynności (§ 4 ust. 1 umowy). Dla porządku przypomnieć można, że dyspozytywne, w świetle art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej postanowienia umowy, odpowiadają ustawowemu porządkowi w tym zakresie określonemu w ustawie o własności lokali. Jak wynika z powyższych uwag, przepis art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie może być rozumiany w ten sposób, że w razie zawarcia przez Wspólnotę Mieszkaniową umowy z zarządcą, obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej przechodzą na zarządcę. Nie wystarczy samo zawarcie umowy. Konieczne jest aby z postanowień umowy wynikało przejście obowiązku należącego do zakresu ochrony przeciwpożarowej, a stanowiącego czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, na zarządcę. W innym przypadku, z mocy art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 18 ust. 1 art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali, wykonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu należy do właściciela nieruchomości, w tym przypadku do Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentującej współwłaścicieli wspólnych części nieruchomości. W tej sytuacji, konieczne jest precyzyjne ustalenie rodzaju nakazanych robót. Od tego ustalenia bowiem zależy kwalifikacja obowiązku, czyli zaliczenie nałożonych obowiązkiem robót do czynności zwykłego zarządu lub czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W niniejszej sprawie Komendant Miejski PSP w S. nakazał Spółdzielni [...] w C. wykonanie Obowiązku Nr 1: "Do budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. B. [...], [...], [...], [...]¸ [...] w S. doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniająca warunki określone w rozporządzeniu w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych". Warunki te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), dalej: "rozporządzenie". Budynek został zakwalifikowany jako budynek mieszkalny ZL IV, należący do grupy wysokości średniowysoki (SW). Zgodnie zatem z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, należy do tego budynku doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku. Wymagania wobec dróg pożarowych, w tym szerokość jezdni oraz umożliwianie przejazdu pojazdów o określonym nacisku osi na nawierzchnię jezdni, zostały uregulowane w przepisach § 13 rozporządzenia. Ważne jest odnotowanie, że w myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o obiekcie budowlanym, należy rozumieć przez to obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). W tej sytuacji uprawnione jest przyjęcie, że nakaz "doprowadzenia drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych", może wiązać się z wykonaniem budowli w postaci drogi, co stanowiłoby budowę obiektu budowlanego lub wykonanie określonych robót zmieniających warunki techniczne istniejącej drogi, co stanowiłoby przebudowę drogi. Bez szczegółowego ustalenia, co do obecnego stanu w zakresie drogi prowadzącej do budynku, a co za tym idzie sprecyzowania czynności faktycznych, które powinny zostać wykonane dla osiągnięcia stanu spełniającego wymogi § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 13 rozporządzenia, nie jest możliwe zakwalifikowanie robót z punktu widzenia pojęć Prawa budowlanego. Konsekwencją tego jest brak możliwości oceny, czy roboty, które mają być wykonane stanowią czynności z zakresu zwykłego zarządu, czy przekraczają zakres zwykłego zarządu. Bez tego ustalenia przyjęcie, że adresatem obowiązku jest zarządca, a nie Wspólnota Mieszkaniowa, było przedwczesne. Ponadto, brak precyzyjnego ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej dotyczy lokalizacji drogi pożarowej. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji powołano się na ustalenia dokonane podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych, według których: "dla obiektu nie została zapewniona droga pożarowa, a lokalny układ drogowy nie spełnia wymagań w przedmiotowym zakresie". Nie jest zatem jasne, czy obowiązek ma być zrealizowany na terenie nieruchomości wspólnej objętej Wspólnotą Mieszkaniową, czy wykracza poza ten teren. Warto odnotować, że na konieczność uwzględniania tytułu prawnego do nieruchomości, na której mają być wykonane roboty polegające na wykonaniu drogi przeciwpożarowej, a także na wymóg konkretyzacji robót w decyzji nakładającej obowiązek, zwrócono już uwagę w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 564/21). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Koszty postępowania sądowego w kwocie 1137 zł zasądzono od organu na rzecz skarżącej na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.