II OSK 282/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. F., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1228/23, w sprawie ze skargi D. F., na postanowienie Wojewody Mazowieckiego, z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 143/OPON/2023, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz D. F. kwotę 1174 (jeden tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1228/23 oddalił skargę D. F. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 143/OPON/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Mazowiecki ww. postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania D. F. od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 24 stycznia 2023 r. nr 90/2023 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej H. sp. z o.o. w W. (dalej: inwestor) pozwolenia na budowę dla budynku magazynowo-produkcyjnego z częściami socjalno-biurowymi, budynku administracyjno-technicznego, dwóch budynków portierni, pompowni przeciwpożarowej, zbiornika wody do celów przeciwpożarowych, zbiornika retencyjnego oraz infrastruktury technicznej i zagospodarowania terenu, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], jedn. ew. [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda Mazowiecki wskazał, że odwołująca nie została uznana za stronę postępowania prowadzonego przez organ I instancji i przypomniał, że podmioty, którym nie doręczono decyzji organu I instancji, a które uważają, że mają interes prawny uprawniający je do uczestniczenia w danym postępowaniu administracyjnym jako jego strona, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla stron tego postępowania. Wojewoda stwierdził następnie, że jedyną stroną postępowania administracyjnego, w którym została wydana decyzja z dnia 24 stycznia 2023 r. był inwestor, któremu decyzja ta została doręczona w dniu 24 stycznia 2023 r. W tym samym dniu, tj. 24 stycznia 2023 r., inwestor złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, co sprawiło, że w tym dniu, zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a., decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna. Odwołanie od ww. decyzji Starosty Piaseczyńskiego do Wojewody Mazowieckiego pismem z dnia 6 lutego 2023 r. wniosła w dniu 7 lutego 2023 r. D. F. (dalej: skarżąca), podnosząc w nim, że została pominięta jako strona w postępowaniu przed organem I instancji, pomimo tego, że ma interes prawny nakazujący uznać ją za stronę postępowania prowadzonego przez organ I instancji, wynikający z prawa własności nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestora. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując, że zostało ono wniesione od decyzji ostatecznej. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, z uwagi na to, że przepis art. 127a § 1 k.p.a. statuuje odstępstwo od zasady dwuinstancyjności, należy dokonywać jego ścisłej wykładni. Zrzeczenie się prawa odwołania może dotyczyć wyłącznie strony w rozumieniu formalnym, tj. przyjętym przez organ administracji publicznej. Wyłącznie strona w takim rozumieniu jest uznawana za podmiot, którego dyspozytywna wola rezygnacji ze złożenia odwołania może wywołać skutek wynikający z art. 127a § 2 k.p.a. Zdaniem organu, rozpatrzenie odwołania wniesionego przez D. F. było niedopuszczalne, gdyż oznaczałoby weryfikację w postępowaniu odwoławczym (w trybie zwykłym) decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 k.p.a.) i może być w związku z tym wzruszona tylko w przewidzianym przez ustawodawcę trybie nadzwyczajnym. Organ podkreślił, że to, czy odwołującej przysługiwał w postępowaniu przed organem I instancji status strony, nie może być przedmiotem badania na obecnym etapie w trybie odwoławczym. Oddalając skargę D. F., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego nie narusza art. 134 w zw. z art. 127a § 1 i 2 k.p.a., bowiem oba wskazane powyżej przepisy zostały poprawnie zinterpretowane przez organ oraz prawidłowo zastosowane w realiach tej sprawy. Sąd wskazał, że, po pierwsze, wniesienie odwołania od decyzji zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. jest uprawnieniem strony postępowania, zatem tylko podmiot będący stroną może skorzystać z tego prawa. Po drugie, że działanie takie może nastąpić wyłącznie w terminie do tego przewidzianym, który określa art. 129 § 2 k.p.a. Po trzecie, za niesporne należy uznać to, że art. 134 k.p.a. określa kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, co przekłada się na to, że kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Po czwarte, w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę legitymację do udziału w nim kształtuje wiążąco art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę). Po piąte, skuteczność wniesienia odwołania przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji jest zależna od tego, czy zachowany zostanie przez nią czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., biegnący od doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania, która w postępowaniu brała udział. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie zastosowanie przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. jako podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia nie opierało się na przesłance wniesienia przez skarżącą odwołania po terminie, lecz na stwierdzeniu jego niedopuszczalności jako wniesionego od decyzji ostatecznej. Zasadność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą 7 lutego 2023 r. (a więc w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji I instancji inwestorowi) organ odwoławczy wywiódł z faktu uzyskania przez decyzję organu I instancji cechy ostateczności w związku z ustaleniem, że inwestor, będący jedyną stroną postępowania zakończonego tą decyzją, złożył w dniu 24 stycznia 2023 r. oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania w trybie art. 127a § 1 k.p.a. Poddając ocenie wnioski, jakie organ wywiódł w powyższym zakresie odnośnie prawa skarżącej do zaskarżenia decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 24 stycznia 2023 r., Sąd stwierdził, że prawidłowo Wojewoda uznał w sprawie, że z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (art. 127a § 2 k.p.a.). W odniesieniu do tej regulacji, zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, powstanie skutków, o których stanowi przepis art. 127a § 2 k.p.a., uzależnia się od złożenia przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, komentarz do art. 127a, uwaga nr 8; Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023, komentarz do art. 127a, uwaga nr 1) i tenże warunek w sprawie został spełniony. Zdaniem Sądu, okoliczności, z jakimi ustawodawca łączy nabycie przez decyzję administracyjną cech ostateczności i prawomocności, pozostają kluczowe dla rozstrzygnięcia zaistniałego w niniejszej sprawie sporu. Sąd zwrócił uwagę, że tego rodzaju skutki wywołuje czynność procesowa strony polegająca na złożeniu oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a., organowi I instancji, a w konsekwencji z uwagi na brzmienie art. 127a k.p.a. uznać należy, że celem jego przyjęcia jest to, aby na etapie wydania decyzji można było wiążąco ustalić datę, w jakiej decyzja organu I instancji stała się ostateczna, powodując, że jej adresat może rozpocząć wykonywanie uprawnienia wynikającego z jej rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że zawieszenie skutku oświadczenia strony o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania ma miejsce wyłącznie w przypadku wielości stron postępowania – ale stron określonych przez organ I instancji i biorących udział w postępowaniu przed tym organem, a nie mu nieznanych, które ujawniły się na etapie po zakończeniu postępowania. W sytuacji zatem, gdy w postępowaniu bierze udział jedna strona, i strona ta składa oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie ma żadnych podstaw, by uznać, że nie jest ona stroną ostatnią w rozumieniu art. 127a § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, nietrafne jest przyjęcie przez skarżącą założenia, że skoro w art. 127a § 2 k.p.a. ustawodawca datę uzyskania przez decyzję waloru ostateczności i prawomocności łączy z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez stronę uznaną przez organ za jedyną, której przysługuje interes prawny, miałoby nie wywoływać skutku polegającego na uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności i prawomocności, gdy ustalenie takie podlega następczo zakwestionowaniu przez osobę, która uważa się za stronę i na tej podstawie składa odwołanie od decyzji. W ocenie Sądu, takie rozumienie art. 127a § 2 k.p.a., a więc umożliwiające podważenie znaczenia następstw wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego i kwalifikowania decyzji jako aktu ostatecznego, którego strony biorące udział w postępowaniu mogą wykonywać niweczy cel wprowadzenia przepisu, który odnosić trzeba do ustabilizowania sytuacji prawnej stron i wykluczenia zagrożeń łączących się z kwestionowaniem statusu decyzji wydanej przez organ administracji publicznej (Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 127a). Sąd zwrócił uwagę, że pojęciem "wszystkich stron" posługuje się ustawodawca w art. 130 § 4 k.p.a., przyjmując, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Przepis ten pozbawiałby skuteczności uprawnienie z niego wynikające dla stron(y), gdyby uznać, że wykonalność decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania zależy od jej zgodności z żądaniem wszystkich stron, a tą kategorią należy objąć podmioty uczestniczące w postępowaniu, jak również w nim nieuczestniczące, które uznają się za wadliwie pominięte. Sąd wskazał, że podziela w całości stanowisko Wojewody, który uznał, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania może dotyczyć wyłącznie strony w rozumieniu formalnym. Powołał stanowisko zawarte w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2180/19, w którym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że zrzeczenie się prawa odwołania może dotyczyć wyłącznie strony w rozumieniu formalnym, tj. przyjętym przez organ administracji publicznej i wyłącznie strona w takim rozumieniu jest uznawana za podmiot, którego dyspozytywna wola rezygnacji ze złożenia odwołania może wywołać skutek wynikający z art. 127a § 2 k.p.a., tj. ostateczność decyzji. Organ bowiem w tym postępowaniu, tj. na etapie realizacji przez strony prawa do zaskarżenia decyzji nie jest uprawniony do badania legitymacji podmiotu ubiegającego się o udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem podmiot, który twierdzi, że jest stroną, swoje prawa może realizować poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wówczas będzie podlegała badaniu kwestia legitymacji i interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że podobnie zagadnienie to rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 56/22, wyjaśniając, że wyznaczony przez art. 127a § 2 k.p.a. skutek zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez strony biorące udział w postępowaniu oddziałuje na prawa podmiotów, które zostały w nim bez swojej winy pominięte, co sprawia, że podmioty te w związku z nadaniem charakteru rozstrzygnięcia ostatecznego wydanej decyzji mogą ją zaskarżyć wyłącznie poprzez wniesienie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Sąd wskazał, że stanowisko to w całości podziela. W ocenie Sądu, kwestii dotyczącej skutków prawnych wejścia decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę do obrotu prawnego na skutek zrzeczenia się przez inwestora prawa do wniesienia odwołania nie sposób oceniać z pominięciem stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do powiązanego z tą kwestią zagadnienia dotyczącego skuteczności cofnięcia przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożonego w warunkach, gdy osoba ta pozostaje jedyną stroną w sprawie. Odnośnie tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 873/19 oparł się na poglądzie, że dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez wszystkie strony postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa, decyzja nie jest ostateczna i również podmiot, który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania może oświadczenie to skutecznie cofnąć. Cofnięcie oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 k.p.a., powinno nastąpić w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia decyzji tej stronie i w tym terminie powinno być również złożone odwołanie. Jednakże, jeżeli w postępowaniu występuje wyłącznie jedna strona, to skuteczne zrzeczenie się przez nią prawa do złożenia odwołania w oparciu o art. 127a § 1 k.p.a. rodzi ten skutek, że decyzja ta staje się natychmiast ostateczna i prawomocna. W konsekwencji strona ta nie ma możliwości cofnięcia złożonego przez nią wcześniej oświadczenia. Sąd wskazał, że stanowisko, które uznaje, że skutki procesowe wyzwolone w następstwie złożenia przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania mają charakter trwały w tym sensie, że pozbawiają tę stronę prawa do złożenia odwołania także wówczas, gdyby podjęcie tej czynności procesowej następowało z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., uzasadnia na zasadzie odpowiedniości wniosek, że nieuprawnione jest traktowanie jako dopuszczalnego nie tylko odwołania wniesionego przez stronę decydującą się cofnąć zgłoszone uprzednio zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania, ale również odwołania wniesionego przez osobę, która nie została uznana przez organ prowadzący postępowanie za stronę, a żądanie zainicjowania postępowania odwoławczego opiera ona na wskazaniu zachowania terminu zaskarżenia decyzji wyznaczonego datą jej doręczenia stronie biorącej udział w postępowaniu, pomimo że bieg tego terminu ustał w konsekwencji złożenia przez tę stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, co pozbawiło tę stronę prawa do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego. Mając na uwadze zarzuty skargi wskazujące na rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej skarżącej w sposób naruszający jej interes prawny, co ma pozbawiać skarżącą konstytucyjnego prawa do rzetelnego procesu, naruszając art. 45 Konstytucji RP i art. 6 EKPCz, Sąd zwrócił uwagę, że sytuacja procesowa, w jakiej skarżąca się znalazła w następstwie nieuznania jej za stronę postępowania, nie jest stanem pominiętym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przypadek niebrania udziału w postępowaniu bez swojej winy przez osobę, której interesu prawnego postępowanie dotyczy, został ustawowo uregulowany, ustawodawca przyjął bowiem, że podmiotowi takiemu przysługuje wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną na podstawie przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym trybie, po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, organ zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co prowadzić może do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji merytorycznej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd podkreślił, że sytuacja prawna strony pominiętej w postępowaniu jest kształtowana w trybie wznowienia decyzją, od której przysługuje środek odwoławczy, wobec czego można mówić o pełnym zachowaniu w tym przypadku zasady dwuinstancyjności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na brak wystarczających podstaw do traktowania powyższego trybu postępowania jako procedury ułomnej, która nie gwarantuje pełnej ochrony interesu prawnego strony pominiętej w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2593/18). W ocenie Sądu nie może ulegać wątpliwości, że to tryb wznowienia postępowania został przez ustawodawcę uznany za wyłączny tryb, w którym mogą zostać wiążąco rozstrzygnięte wszystkie kwestie mające związek z nieuznaniem przez organ określonej osoby za stronę w załatwianej sprawie administracyjnej, skutkujące niezapewnieniem jej czynnego udziału w postępowaniu, co obejmuje również rozstrzygnięcie wątpliwości odnośnie podstaw mających uzasadniać nadanie jej statusu strony – w rozpoznawanym przypadku zakres oceny materiału dowodowego obejmuje to, czy w świetle przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego obszar oddziaływania inwestycji obejmuje nieruchomość należącą do skarżącej, wprowadzając, jak ona uznaje, związane z inwestycją ograniczenia w jej zabudowie. Mając na uwadze wymóg rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kwestii dopuszczalności wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 24 stycznia 2023 r., a także potrzebę ukształtowania sytuacji procesowej skarżącej w sposób, który umożliwia efektywną ochronę jej interesu prawnego, Sąd uznał, że konsekwencją przesądzenia prawomocnym orzeczeniem Sądu, że skarżąca nie mogła się domagać rozpatrzenia odwołania od decyzji, której przysługuje status decyzji ostatecznej z uwagi na dyspozycję art. 127a § 2 k.p.a., powinno być wystąpienie przez organ do strony o określenie, czy pismo z dnia 6 lutego 2023 r. powinno być potraktowane jako równoważne żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organu administracji architektoniczno-budowlanej i w razie złożenia takiego oświadczenia rozpoznane zgodnie z przepisami rozdziału 12 Działu II k.p.a. Z przedstawionych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. F., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na rozprawie. Sądowi I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że doszło do: 1) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwą wykładnię art. 127a § 2 k.p.a. polegającą na rozumieniu, że pojęcie "ostatniej strony", o której mowa w tym przepisie: a) dotyczy strony w ujęciu formalnym, a zatem jest to ostatni spośród podmiotów, któremu organ doręczył decyzję, gdy tymczasem, b) pojęcie to dotyczy strony w rozumieniu materialnoprawnym, wynikającym z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego lub 28 k.p.a. - a zatem ostatnią stroną może być strona, która nie brała udziału w postępowaniu, bo organ nie doręczył jej decyzji. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w konsekwencji błędnej wykładni w wyniku naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik doszło ponadto do: 2) wadliwego zastosowania art. 127a § 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez przyjęcie, że: a) skutek uostatecznienia następuje, gdy zrzeczenia dokona ostatni z podmiotów, któremu formalnie doręczono decyzję, gdy tymczasem b) skutek uostatecznienia następuje, gdy ostatnia ze stron w ujęciu materialnym zrzeknie się odwołania, 3) wadliwego zastosowania art. 134 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd za legalne wydanego postanowienia o niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy: a) nie było podstaw do jego wydania, gdyż skarżąca mimo braku doręczenia jej decyzji, złożyła odwołanie w terminie 14 dni od doręczenia decyzji innemu podmiotowi, b) skarżąca była w dniu odwołania właścicielem nieruchomości znajdującym się w obszarze oddziaływania inwestycji, c) wyjaśnienie przymiotu strony w rozumieniu ustalenia obszaru oddziaływania (czyli zgodnie z definicją materialną, a nie formalną) powinno nastąpić w ramach prowadzonego w drugiej instancji postępowania wyjaśniającego, a zatem z istoty nie można o tym przesądzić na etapie wstępnym w drodze postanowienia, 4) istotnego dla rozstrzygnięcia naruszenia przepisów postępowania, art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, gdyż: a) Sąd za legalne uznał oparcie się organu na formalnym ustaleniu strony polegające na zbadaniu, komu doręczono decyzję, a tymczasem b) takie działanie było przejawem niedozwolonego prawem uchylenia się od obowiązku ustalenia w toku instancji stron postępowania w znaczeniu materialnym, poprzez zbadanie obszaru oddziaływania inwestycji, 5) wadliwego rozumienia i zastosowania przepisów postępowania art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127a § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez uznanie przez Sąd, że: a) organ wydając postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. może w ramach podstawy niedopuszczalności odwołania powołać się na przesłankę ostateczność, jeśli inna strona, której decyzję doręczono, zrzekła się odwołania, gdy tymczasem b) organ, który uważa, że inna strona skutecznie zrzekła się odwołania, powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności, w którym powoła się na przesłankę braku przymiotu strony, ponieważ uznanie, że zrzekający jest ostatnią ze stron, jest zarazem nieuznaniem odwołującej się za stronę, 6) wadliwego uznania, że w trybie art. 134 k.p.a. badanie strony można pominąć gdy powołujemy się na ostateczność decyzji, gdy tymczasem: a) dotyczy ono wyłącznie przypadku stwierdzenia upływu terminu 14 dni na odwołanie, b) nie dotyczy zaś przypadku zrzeczenia się odwołania przez stronę, która otrzymała decyzję, gdyż tu zweryfikowanie strony jest obligatoryjne i nie można od tej czynności odstąpić, 7) Naruszenia przepisów postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia art. 127a § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że: a) skuteczne jest złożenie zrzeczenia o odwołaniu w dniu doręczenia decyzji, a zatem przed rozpoczęciem biegu terminu do odwołania, gdy tymczasem b) wskazany przepis wprost odnosi się do zrzeczenia w toku terminu, nie zaś do czasu przed zakończeniem terminu do złożenia odwołania, 8) naruszenia art. 15 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127a § 2 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. w sposób istotny dla rozstrzygnięcia, gdyż Sąd uznał, że w sytuacji gdy dojdzie do zrzeczenia się odwołania: a. podmiot, któremu doręczono decyzję może w trybie zrzeczenia się odwołania, pozbawić inną stronę prawa do odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji temu podmiotowi, podczas gdy b. strona, która nie brała udziału nie może zostać pozbawiona - swojego prawa do odwołania w II instancji - mocą zrzeczenia innego podmiotu, a liczony dla jej odwołania termin 14 dni od doręczenia rozstrzygnięcia innemu podmiotowi nie ulega skróceniu w związku z ewentualnym zrzeczeniem się odwołania przez inny podmiot, 9) naruszenia art. 15 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127a § 2 k.p.a. a także art. 10 k.p.a. w sposób istotny dla rozstrzygnięcia, gdyż Sąd uznał, że w sytuacji gdy dojdzie do zrzeczenia się odwołania: a) stronie, której nie doręczono decyzji przysługuje ochrona prawna w trybie wznowieniowym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4, podczas gdy b) przysługuje jej ochrona w zwykłym toku instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, - wskazane podejście interpretacyjne stanowi zarazem niedozwolone rozszerzanie wyjątku, ograniczające zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). 10) naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie się do art. 45 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w zakresie ograniczenia skarżącej realizacji podmiotowego prawa do odwołania i weryfikacji jej interesu prawnego w ramach zasady dwuinstancyjności, a zatem doszło do naruszenia prawa do sądu, w tym do rzetelnego procesu. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył inwestor, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 127a § 1 i 2 k.p.a. i nieprawidłowo zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji gdy podmiot uznany przez organ I instancji za jedyną stronę postępowania zrzeknie się prawa do wniesienia odwołania, to decyzja staje się ostateczna i brak jest możliwości wniesienia odwołania od decyzji przez inne podmioty, które zostały pozbawione udziału w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Stosownie zaś do art. 127a § 2 k.p.a., z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Należy mieć również na względzie, że w myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania. Przy czym przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 14. wyd. C.H Beck, Warszawa 2016, s. 590; K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska wyd. C.H Beck, Warszawa 2011, s. 727-730 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo, wyroki NSA: z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 348/23; z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 842/22; z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 983/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie termin ten został dochowany. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że odwołanie może wnieść podmiot formalnie nie biorący udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a wówczas obowiązkiem organu odwoławczego jest zweryfikowanie legitymacji procesowej osoby, która powołując się na swój interes prawny składa środek zaskarżenia (zob. wyroki NSA: z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 169/21; z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2674/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zaznaczono w wyroku NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2593/18, kto nie został dopuszczony do udziału w danym postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony, poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie. W wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2674/20 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w przedmiocie interpretacji art. 127a § 1 i 2 k.p.a. wskazał, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez inwestora, uznanego wadliwie za jedyną stronę postępowania, nie może doprowadzić do uznania decyzji za ostateczną i prawomocną, gdyż oznaczałoby to pozbawienie udziału w postępowaniu stron, które nie z własnej winy, formalnie nie brały udziału w sprawie. Dokonując wykładni art. 127a § 1 i 2 k.p.a. stwierdzić należy, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. To tym bardziej wskazuje na brak związku między zrzeczeniem się prawa do wniesienia odwołania przez stronę uczestniczącą w postępowaniu, a prawem do odwołania podmiotu pominiętego. Oświadczenia jednej strony postępowania nie mogą skutkować pozbawieniem innej strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. Pominięcie strony postępowania przez organ I instancji i wskutek tego złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania nie może wywoływać związanego z takim oświadczeniem skutku dla strony ewidentnie pominiętej przez organ, a będącej stroną. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania będzie skuteczne gdy wniosły je wszystkie strony. Ujawnienie się pominiętej strony postępowania na etapie odwołania już po wniesieniu przez inne strony ww. oświadczenia jest powodem odmowy skuteczności wniesionych dotychczas oświadczeń (zob. wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2674/20; z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 547/21; z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 169/21; z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 348/23, z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 842/22; z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 983/21, z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt II OSK 540/23 orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zwrócić uwagę, że w art. 127a § 2 k.p.a. ustawodawca posługuje się zwrotem "ostatnia ze stron postępowania", nie zaś ostatnia uznana za stronę postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2202/19, orzeczenia.nsa.gov.pl), co także potwierdza zasadność przyjętej powyżej wykładni art. 127a k.p.a. Przemawia za tym również art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Nie powinno budzić zatem wątpliwości, że w sytuacji pozbawienia strony możliwości zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji doszłoby do naruszenia wskazanej normy konstytucyjnej (zob. wyroki NSA: z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 348/23; z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 842/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że skuteczne jest zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez osobę formalnie uznaną przez organ administracji za stronę postępowania, gdy jednocześnie w sprawie ujawni się inna strona wnosząca odwołanie od decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji taki podmiot musi mieć zagwarantowane w pierwszej kolejności prawo do zaskarżenia decyzji organu I instancji, wydanej bez jego udziału, a dopiero gdy z powodu upływu terminu nie jest to już możliwe, należy zastosować tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1072/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew temu co przyjął Sąd I instancji, złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez inwestora, jako jedynego podmiotu uznanego za stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie mogło doprowadzić automatycznie do uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności i prawomocności. Oświadczenie to nie mogło bowiem wywołać skutków w odniesieniu do podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, a który wywodzi, że posiada interes prawny do bycia jego stroną i tym samym pozbawić go możliwości wniesienia odwołania i udziału w postępowaniu odwoławczym. Dopiero negatywna ocena posiadanego przez wskazany podmiot interesu prawnego może uzasadniać zastosowanie art. 134 k.p.a. Jednak oceny takiej organ nie zawarł w kwestionowanym postanowieniu. Zatem rozstrzygnięcie organu było przedwczesne i doprowadziło do naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127a § 1 i 2 k.p.a. Niezasadny natomiast jest zarzut naruszenia art. 127a § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie zarzuca brak skuteczności zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez inwestora, wskazując, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie obowiązywał znowelizowany art. 127a § 1 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącej, z powyższego przepisu w brzmieniu sprzed nowelizacji wynikało, że pierwszym dniem na złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania był dzień następny po dniu, w którym strona otrzymała decyzję. Skarżąca podniosła, że art. 127a § 1 k.p.a. w dniu 24 stycznia 2023 r. stanowił, że zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania dokonać można "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania", a dopiero ustawą z dnia 26 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 803), która weszła w życie 12 maja 2023 r. został on zmieniony w ten sposób, że zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania można dokonać "przed upływem terminu do złożenia odwołania". Stanowiska powyższego nie można jednak podzielić. Wskazać należy, że dokonując wykładni zawartego w art. 127a § 1 k.p.a. pojęcia "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" należy uwzględnić brzmienie art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. A zatem chwilą najistotniejszą dla ustalenia początku biegu terminu do dokonania tej czynności procesowej, tj. wniesienia odwołania, jest doręczenie decyzji stronie. Natomiast innym zagadnieniem jest kwestia sposobu obliczania tego terminu. Art. 57 § 1 k.p.a. wprowadził zasadę, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie prawne, to przy obliczaniu terminu - dnia, w którym doszło do tego zdarzenia, nie uwzględnia się. Taki zapis nie pozwala na przyjęcie, że bieg terminu do złożenia odwołania rozpoczyna się dopiero następnego dnia po dniu, w którym nastąpiło zdarzenie. Termin bowiem biegnie od momentu zaistnienia określonego zdarzenia (doręczenia decyzji), a jedynie dla zapewnienia równości stron ustawodawca w sposób jednolity określił sposób jego obliczania. Oznacza to, że strona może wnieść zarówno odwołanie, jak i oświadczenie o zrzeczeniu się tego prawa w dniu doręczenia jej decyzji, ale datą końcową do zrealizowania tej czynności jest upływ czternastego dnia, licząc od dnia następnego od daty doręczenia decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2578/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie termin do złożenia przez inwestora odwołania rozpoczął bieg w dniu 24 stycznia 2023 r., po doręczeniu inwestorowi decyzji i w tym samym dniu, tj. 24 stycznia 2023 r., inwestor złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Nietrafnie zatem skarżąca kasacyjnie podnosi, że inwestor złożył oświadczenie przed rozpoczęciem biegu terminu do jego złożenia, a więc, że oświadczenie to było złożone przedwcześnie. Na marginesie należy dodać, że prezentowany kierunek wykładni art. 127a § 1 k.p.a. w zakresie zwrotu "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" znalazł potwierdzenie w obowiązującej od 12 maja 2023 r. nowelizacji art. 127a § 1 k.p.a., dokonanej na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 803), co zostało podniesione w skardze kasacyjnej, jednak z poczynieniem odmiennego wniosku. W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji wskazano (zob. druk sejmowy nr 2628, IX kadencja), że powodem zmiany art. 127a § 1 k.p.a. są kontrowersje wokół tego, czy strona może złożyć przedmiotowe oświadczenie w dniu doręczenia jej decyzji. Wskazana nowelizacja rozstrzyga te kontrowersje na rzecz stanowiska dopuszczającego złożenie takiego oświadczenia również w dniu doręczenia decyzji i potwierdza jedynie kierunek wykładni przyjęty w orzecznictwie. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione, w szczególności dokona oceny, czy wnoszącej odwołanie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia, na podstawie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.