II OSK 2955/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 145/24 w sprawie ze skargi R. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach I., II., III. i V. i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 września 2024 r., II SAB/Wr 145/24, w wyniku rozpoznania skargi R. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (UE), stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (pkt I.), uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), zobowiązał organ do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III.), oddalił dalej idącą skargę (pkt IV.), zasądzając równocześnie od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt V.). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że R. B., obywatel Ukrainy wnioskiem z 17 stycznia 2022 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy pismem z 17 stycznia 2024 r. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania, poprzedzoną złożonym ponagleniem pismem z 16 listopada 2023 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim zaskarżona została przewlekłość organu. Sąd I instancji powołał treść art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., wyjaśniając, że na dzień wniesienia skargi organ nie był bezczynny, gdyż nie upłynął jeszcze wyznaczony na mocy art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., termin do rozpoznania wniosku skarżącego. Uzasadnione jest jednak stwierdzenie, iż Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, gdyż zasadniczo od dnia wpływu wniosku do dnia zawieszenia terminów na mocy przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), dalej: u.p.o.u., nie podjął w sprawie żadnych czynności ukierunkowanych na rozpoznanie wniosku skarżącego. Jedynie w dniu złożenia wniosku, tj. w dniu 17 stycznia 2022 r. poinformował skarżącego, iż zostało wszczęte postępowanie dotyczące udzielenia zezwolenia. Bez wątpienia czynność ta nie miała skomplikowanego charakteru. Takiego też nie miała, kolejna czynność Wojewody przedsięwzięta dopiero po 8 miesiącach od wpływu wniosku, tj. w dniu 31 sierpnia 2022 r., a polegająca na zwróceniu się do odpowiednich służb o udzielenie informacji co do osoby wnioskodawcy. Sąd zauważył, że żadną miarą nie można zaakceptować stanowiska Wojewody, iż w określonym okresie wstrzymania i zawieszenia biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych. Celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie było "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia spraw. Rozwiązania wprowadzone w art. 100c i art. 100d u.p.o.u. nie są bowiem tożsame z zawieszeniem postępowania. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że stwierdzona przez niego przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W kontekście zastosowania art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie względem organu środków dyscyplinujących. Nadto, skarżący występując z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej nie uzasadnił swojego żądania w zakresie wysokości dochodzonej kwoty. Nie podał konkretnych okoliczności wymagających zrekompensowania, ani nie wykazał wymiernych strat, które były wynikiem zachowania się organu. Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 4 i art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 210 i art. 223 u.c., 2) art. 7 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), dalej: z.u.c., i art. 100d u.p.o.u. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji w zakresie przewlekłości i stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu w okresie od dnia wpływu wniosku skarżącego do dnia zawieszenia biegu terminu załatwienia sprawy, podczas gdy w tym czasie (od dnia 29 stycznia 2022 r. do dnia 15 kwietnia 2022 r.) ustawowy 6-miesięczny termin załatwienia sprawy nie upłynął, wobec czego brak było podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Dolnośląskiego na uzasadnionej podstawie. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE odpowiada stanowi przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej. Mając na uwadze z jednej strony datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (17 stycznia 2022 r.) i treść regulacji art. 210 u.c. w zw. z art. 13 ust. 1 i 3 z.u.c. a z drugiej moment, w którym ziścił się skutek zawieszenia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, wynikający z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u., który nastąpił 15 kwietnia 2022 r., działań Wojewody Dolnośląskiego nie powinno się kwalifikować jako formy przewlekłego prowadzenia postępowania z uwagi na fakt, iż we wskazanym okresie organ nie zdążył podjąć wszystkich czynności pozwalających merytorycznie rozstrzygnąć o żądaniu cudzoziemca. Kryterium odnoszone do prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jakkolwiek ma ścisły związek z ilością i rodzajem kwestii faktycznych i prawnych, których rozważenie jest niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia, co powinno centralnym punktem oceny dokonywanej przez sąd czynić dający się zrekonstruować z akt sprawy sposób zachowania organu, mający na celu dopełnienie tego wymagania, tym niemniej ta ocena postępowania organu nakazująca badać efektywność podejmowanych czynności, w tym występowanie pomiędzy nimi nieusprawiedliwionych przerw, nie może w całości abstrahować od ram czasowych (6 miesięcy), jakie zostały przez ustawodawcę w przepisie szczególnym wyznaczone jako termin, w którym organ powinien skorzystać z przyznanej mu kompetencji do wydania aktu załatwiającego merytorycznie sprawę. Nawet, jeżeli w pełni trafny pozostaje pogląd Sądu I instancji odnośnie do tego, że czynność zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania nie miała skomplikowanego charakteru i nie zachodziły uzasadnione powody, by tejże czynności nie towarzyszyły dalsze czynności nakierowane na rozpatrzenie sprawy, to uwarunkowania rozpatrywanego przypadku rozpatrywane w powiązaniu z dyspozycją art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c., jak również z przyczynami, które prowadziły do wejścia w życie art. 100c u.p.o.u., wobec masowego napływu obywateli Ukrainy w związku z wybuchem konfliktu zbrojnego na terytorium tego państwa w dniu 24 lutego 2022 r., nakazują przyjąć, że zaniechanie przypisane przez Sąd organowi jest niewystarczające, by kwalifikować je jako "opieszałość", której konsekwencją na płaszczyźnie procesowej jest stwierdzenie dopuszczenia się przez organ w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 184 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach I., II., III. oraz V. i w tym zakresie oddalił skargę, orzekając równocześnie o oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałej części, tj. tej, która żądaniem uchylenia objęła pkt IV. wyroku, którym Sąd I instancji dalej idącą skargę skarżącego oddalił. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.