II OSK 2956/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 276/24 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2024 r. nr 151/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy gazociągu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 276/24, oddalił skargę skargi Z. C. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2024 r. nr 151/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy gazociągu. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie. W reakcji na wniosek skarżącej z 1 września 2021 r. dotyczący wydania nakazu rozbiórki gazociągu DN 65/80 mm [...], położonego na dz. [...], obręb [...], gm. Oleśnica Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego gazociągu. Na podstawie dokonanych ustaleń oraz zebranej w sprawie dokumentacji (książki obiektu, protokołów okresowej kontroli stanu technicznego, protokołów kontroli trasy gazociągu, dokumentacji dotyczącej planu realizacyjnego budowy gazociągu) organ uznał prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzył je. Organ uznał, że z uwagi na czasokres budowy oraz dokonane od tego czasu reformy administracyjne i braki w dokumentacji istnieje duży problem w kwestii ustalenia legalności budowy. Zebrany materiał dowodowy nie pozwolił w sposób bezsporny potwierdzić, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a żaden przepis prawa nie wprowadza domniemania samowoli budowlanej. Brak było podstaw do stwierdzenia, że wybudowany obiekt jest samowolą, a wobec tego postępowanie należało umorzyć z powodu jego bezprzedmiotowości. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 31 stycznia 2024 r. nr 151/2024 utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie wystąpił brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego jej rozpatrzenia. Organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w szczególności wyjaśnienia kwestii legalności powstania gazociągu. Zwrócił się z zapytaniami do różnych organów administracji i instytucji (pisma z 11 października 2023 r.) w zakresie informacji związanych z budową. Stwierdził, że z samego faktu, że właściciel budowli posadowionej na nieruchomości kilkadziesiąt lat wcześniej nie dysponuje pozwoleniem na budowę, nie można wnioskować, że nigdy tym pozwoleniem nie dysponował. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wywodził, że fakt nieprzedłożenia stosownej dokumentacji dowodzi jedynie braku zachowania takiej dokumentacji, nie stanowi natomiast żadnego dowodu na to, że obiekt ten powstał samowolnie. Dodatkowo podniósł, że dopiero ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., wprowadziła w art. 63 obowiązek, dla właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, przechowywania przez okres istnienia obiektu określonej dokumentacji budowlanej. Tym bardziej więc, okoliczność, że nie odnaleziono stosownych dokumentów nie uprawnia do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Skoro przepisy obowiązujące w czasie rozpoczęcia prac budowlanych przy realizacji przedmiotowego gazociągu nie obligowały inwestora ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyprowadzić wniosku, że obiekt ten został w całości zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie organu, taki wniosek również w obecnym stanie prawnym nie byłby uprawniony, bowiem nawet gdyby z różnych przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie - z uwzględnieniem art. 75 K.p.a., że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Zarówno bowiem w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku, jak i ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on z tej przyczyny samowolą budowlaną. Odnosząc się zaś do żądania rozbiórki obiektu, organ wyjaśnił, że nawet w przypadku samowoli budowlanej nakaz taki jest ostatecznością, ponieważ zawsze pierwszeństwo będzie miała możliwość legalizacji. W odniesieniu do zarzutów strony związanych z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane z 1974 r., obowiązująca w czasie gdy powstał gazociąg, nie wymagała w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej przedstawienia zgody na dysponowane nieruchomością na cele budowlane, zatem podnoszony zarzut jej braku, nie może skutkować żądanym nakazałem rozbiórki. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2533/17) organ odwoławczy podniósł, że ocena zachowania inwestora powinna uwzględniać również okoliczności, które miały miejsce po zrealizowaniu samowolnych robót budowlanych. To, że w okresie kilkunastu lub kilkudziesięciu lat istnienia samowolnej zabudowy nieruchomości stan ten jest aprobowany przez właścicieli/współwłaścicieli, którzy nie występowali do organu nadzoru budowlanego z zawiadomieniem o wykonaniu robót budowlanych bez ich zgody jest okolicznością istotną z punktu widzenia stosowania nakazu rozbiórki. Organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i zwrócił się do wszystkich instytucji, które mogłyby posiadać przedmiotowe dokumenty. W takich okolicznościach, wobec braku dowodów świadczących o samowoli budowlanej, należało uznać, że umorzenie postępowania w sprawie było uzasadnione. Skarżąca nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się między innymi uchylenia wydanych decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżącej, uznając ją za niezasadną. W jego ocenie, zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił na czym polega bezprzedmiotowość postępowania z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej: K.p.a., która stanęła u podstaw umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy gazociągu, posadowionego m.in. na działce należącej do skarżącej. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Tak więc w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości umorzenie postępowania jest obligatoryjne. Odnosząc się do zarzutu realizacji przedmiotowej inwestycji bez wymaganego prawem budowlanym tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Sąd wskazał, że pomimo szeregu działań organu (wystąpienia do Starostwa Powiatowego w Oławie i we Wrocławiu oraz do Archiwum Państwowego we Wrocławiu o przekazanie dokumentacji związanej ze sporną inwestycją) nie udało się odnaleźć decyzji o pozwoleniu na budowę . Za bezsporne Sąd uznał, że inwestycja zrealizowana została w 1975 r. Strony postępowania (skarżąca oraz spółka zarządzająca gazociągiem) nie kwestionowali tej okoliczności, nadto w aktach sprawy znajdują się: kierowany do Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu wniosek o wydanie zezwolenia na budowę gazociągu na trasie [...] (z 12 listopada 1973 r.), informacja o przystąpieniu do budowy z 21 stycznia 1974 r., decyzja WRN we Wrocławiu z 3 stycznia 1973 r. zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji z datą grudzień 1972 r., informacja Prezydium WRN we Wrocławiu z 17 grudnia 1972 r. o możliwościach i warunkach realizacji. Sąd podkreślił, że w przepisach ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229), na podstawie którego było wydane pozwolenie na budowę, nie było przepisu obligującego inwestora do przechowywania dokumentów związanych z procesem budowlanym przez okres istnienia obiektu budowlanego. Skoro więc przepisy, na których podstawie inwestor realizował inwestycję nie obligowały go do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to tylko z faktu, że nie zachowała się aktualnie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Z braku pierwotnej dokumentacji projektowej nie można wyprowadzać negatywnych dla inwestora konsekwencji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 45/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 lutego2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1091/13). Do stwierdzenia, że inwestor zrealizował inwestycję w ramach samowoli budowlanej, konieczne byłoby ustalenie, że decyzją taką nigdy nie dysponował. Tymczasem Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organ zgromadził obszerną dokumentację z której wynika, że inwestor (jego poprzednik prawny) podjął czynności prawne w celu legalnego zrealizowania inwestycji. Za szczególnie istotne w niniejszej sprawie, Sąd uznał to, że skarżąca nie tyle zabiega o ustalenie samowoli budowlanej podczas realizacji inwestycji, co doprowadzenie do rozbiórki gazociągu. Podnosi ona, że nie wyrażała zgody na posadowienie gazociągu na nieruchomości. Wywodzi, że bez zgody właściciela nieruchomości inwestycja nie mogła być przeprowadzona legalnie. Wobec tego Sąd z całą mocą zauważył, że kwestie samowoli budowlanej i jej skutków regulował 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Według treści tego przepisu, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Są to zatem jedyne przesłanki jakie organ zobowiązany jest badać przed wydaniem decyzji o rozbiórce. Inaczej rzecz ujmując, Sąd zauważył, że wyłącznie stwierdzenie przez organ, że samowolnie wybudowany obiekt jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, umożliwiał takiemu organowi wydanie decyzji o rozbiórce. Wśród przesłanek nakazania rozbiórki nie figuruje brak zgody na dysponowania nieruchomością do celów budowlanych, zatem nawet jeśli organ ustaliłby taki brak, nie mogłoby to stanowić powodu do nakazania rozbiórki gazociągu. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że skoro skarżąca była właścicielem nieruchomości już w chwili realizacji inwestycji, to nie można pominąć faktu, że nie zachowały się również jakiekolwiek ślady jej sprzeciwu w chwili budowy, jak również przez kolejne kilkadziesiąt lat istnienia gazociągu. Może to potwierdzać fakt, że inwestycja była realizowana legalnie, a właściciele nieruchomości mieli tego świadomość. Sąd wskazał również, że inwestycje liniowe korzystały i korzystają z pewnego uprzywilejowania z uwagi na ich charakter. Służą bowiem realizacji interesów i zabezpieczeniu potrzeb - takich jak dostęp do gazu - szerszej grupy podmiotów, takiej jak np. osiedle bądź cała miejscowość. Jest to jednocześnie system zależny od ciągłości funkcjonowania jego elementów i każde jego ewentualne przerwanie - poprzez demontaż jednego z elementów - pozbawia funkcjonalności całą sieć, a wszystkich jej odbiorców - dostępu do dobra publicznego, np. energii (gazu). Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym (VII SA/Wa 793/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie). Z tego też powodu możliwe są rozwiązania prawne, również w aktualnym stanie prawnym, pozwalające na realizację inwestycji na podstawie decyzji administracyjnej w przypadku wyraźnego braku zgody właściciela nieruchomości na przebieg inwestycji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, mając na względzie prawidłową interpretację przez organy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia wskazanych przepisów ustawy zasadniczej, stanowiących o legalności, równości wobec prawa i o ochronie własności. W świetle akt sprawy nie był trafny zarzut naruszenia przepisów procesowych, ponieważ organy podjęły wszelkie możliwe czynności w celu wyjaśnienia stanu sprawy, należycie odnosząc się do zebranego materiału dowodowego. Sąd z uwagi na odmienny stan faktyczny w orzeczeniach cytowanych w skardze nie uznał za właściwe przeniesienie na grunt przedmiotowej sprawy judykatury wskazanej w skardze w sposób oczekiwany przez skarżącą. Skoro postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie legalności budowy gazociągu nie dało podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca ingerencję organów nadzoru budowlanego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, to Sąd uznał, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Materiał dowodowy – zebrany w sposób prawidłowy – nie pozwolił na konkluzję, że gazociąg powstał w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 935, w dalszej części niniejszej skargi kasacyjnej powoływanej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 775 ze zm., w dalszej części niniejszej skargi kasacyjnej powoływanej jako "K.p.a.") poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że brak sprzeciwu właścicielki nieruchomości w chwili budowy oraz w okresie istnienia inwestycji, mogą świadczyć, że inwestycja ta była realizowana legalnie, podczas gdy z twierdzeń właścicielki nieruchomości, jak również z zebranego w sprawie materiału dowodowego, wynika, że właściciel urządzenia przesyłowego nigdy nie uzyskał zgody właścicielki nieruchomości na jego budowę, co równoznaczne jest z brakiem legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który to fakt uniemożliwiał uzyskanie pozwolenia na budowę przez właściciela sieci oraz uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki gazociągu, a ponadto nawet w przypadku uznania, że przedmiotowa inwestycja mogła być realizowana legalnie, nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że okoliczność ta jest dostatecznie wyjaśniona; a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że okoliczność daty budowy gazociągu jest okolicznością bezsporną, podczas gdy skarżąca kasacyjnie na każdym etapie postępowania kwestionowała prawidłowość ustaleń orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego w tym zakresie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania Skarżącej kasacyjnie - jako właścicielki nieruchomości - na okoliczność wyrażenia zgody na budowę urządzenia przesyłowego w postaci gazociągu, podczas gdy w sytuacji braku jednoznacznego ustalenia, że zgoda taka nie została udzielona, organy te powinny przesłuchać Stronę na wymienioną okoliczność; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek pominięcia okoliczności, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w dostateczny sposób, czy przedmiotowe urządzenie przesyłowe powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, podczas gdy stwierdzenie wystąpienia takich okoliczności powinno skutkować wydaniem nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek zaniechania ustalenia przez Sąd I instancji, czy orzekające w sprawie organy nadzoru budowanego dokonały wyczerpującego ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z aktami planistycznymi obowiązującymi w dacie orzekania przez te organy oraz ewentualnie z normami planistycznymi obowiązującymi w całym okresie istnienia sieci przesyłowej od momentu jej powstania, podczas gdy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego zaniechały poczynienia ustaleń w tym zakresie, natomiast stwierdzenie niezgodności inwestycji z wymienionymi aktami planistycznymi winno skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki przedmiotowego urządzenia przesyłowego w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek zaniechania ustalenia przez Sąd I instancji, czy orzekające w sprawie organy nadzoru budowanego dokonały wyczerpującego ustalenia okoliczności dokonania przez inwestora zawiadomienia właściwego organu o oddaniu do użytku przedmiotowej sieci gazowej, podczas gdy ustalenie niewypełnienia tego obowiązku przez inwestora skutkowałoby uznaniem, że budowa gazociągu nie została ukończona, co obligowałoby orzekające w sprawie organy do zastosowania art. 48 i nast. w zw. z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 725 ze zm.); f) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu zaniechania ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z dokumentami planistycznymi obowiązującymi w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego oraz ewentualnie z normami planistycznymi obowiązującymi w całym okresie istnienia sieci przesyłowej od momentu jej powstania, podczas gdy w sytuacji postawienia tego zarzutu w skardze skierowanej do Sądu I instancji Sąd ten powinien był rozpoznać skargę również w tym zakresie oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; g) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu niepodjęcia przez organy administracyjne wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrania oraz nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, a także dokonania oceny niekompletnego materiału dowodowego, polegającego na nieustaleniu okoliczności dokonania przez inwestora zawiadomienia właściwego organu o oddaniu do użytku przedmiotowej sieci gazowej, podczas gdy w sytuacji postawienia tego zarzutu w skardze skierowanej do Sądu I instancji Sąd ten powinien był rozpoznać skargę również w tym zakresie oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; h) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, które to naruszenie dokonane zostało na skutek pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności zaniechania ustalenia przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowej daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego poprzez zgromadzenie materiału dowodowego na okoliczność zawiadomienia przez inwestora właściwego organu o oddaniu do użytku obiektu budowlanego w postaci gazociągu, podczas gdy w sytuacji niedokonania tej czynności przez inwestora należy uznać, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie została ukończona, w związku z czym należy do niej stosować przepisy obecnie obowiązujących art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1994 r.; i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, podczas gdy orzekające w sprawie organy błędnie oceniły brak odnalezienia dokumentacji dot. pozwolenia na budowę w ten sposób, że nie może to negatywnie wpływać na prawa inwestora, w chwili gdy brak odnalezienia dokumentacji świadczy o jej nieistnieniu; Wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego zarzucono naruszenie: a) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie inwestora nie stanowi podstawy dla orzeczenia nakazu rozbiórki urządzenia przesyłowego posadowionego w drodze samowoli budowlanej, podczas gdy w sytuacji, w której właściciel tego urządzenia nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego posadowionego w drodze samowoli budowlanej; b) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestycje liniowe korzystają z uprzywilejowania skutkującego brakiem obowiązku po stronie organów nadzoru budowlanego badania w postępowaniu w przedmiocie legalności posadowienia obiektu budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie inwestora, podczas gdy taka wykładnia przedmiotowego przepisu nie znajduje oparcia w przepisach prawa i dodatkowo godzi w konstytucyjne zasady wyrażone w art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, których Sąd I instancji nie zastosował, co skutkowało zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów i zdarzeń w zależności od przeznaczenia inwestycji oraz wprowadzeniem nieistniejących w przepisach prawa budowlanego kryteriów oceny, takich jak cel inwestycji, jej szczególny charakter, interes zbiorowy; c) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy brak prawa inwestora obiektu budowlanego posadowionego w drodze samowoli budowlanej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje niedopuszczalne pogorszenie przez ten obiekt warunków użytkowych dla otoczenia uzasadniające orzeczenia nakazu jego rozbiórki; d) art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanki w postaci posadowienia obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, powodowanie przez obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia są jedynymi przesłankami, jakie organ zobowiązany jest badać przed wydaniem decyzji o rozbiórce, podczas gdy taka wykładnia przedmiotowych przepisów godzi w konstytucyjne zasady wyrażone w art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, których Sąd I instancji nie zastosował, zaś organ zobowiązany jest badać również okoliczność legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora obiektu budowlanego posadowionego w drodze samowoli budowlanej; e) art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy inną ważną przyczyną w rozumieniu tego przepisu stanowiącą podstawę do orzeczenia przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego posadowionego w drodze samowoli budowlanej jest brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; f) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji zaniechania zawiadomienia przez inwestora właściwego organu o oddaniu do użytku przedmiotowego urządzenia przesyłowego, podczas gdy zaniechanie dokonania tych czynności przez inwestora skutkuje nieukończeniem budowy przedmiotowego urządzenia, co obligowało orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego do zastosowania obecnie obowiązującego art. 48 i nast., zawartych w rozdziale regulującym postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonych decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpiła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych i zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Z. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie NSA, Sąd I instancji postąpił prawidłowo uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały przepisów prawa i zasadne było rozstrzygnięcie organów o umorzeniu postępowania w zakresie legalności budowy gazociągu z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zasadnicze znaczenie dla wydania rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie miało ustalenie przez organy czy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wybudowany w 1975 r. (czyli 46 lat licząc do dnia złożenia przez skarżącą wniosku o kontrolę legalności decyzji o pozwoleniu na budowę gazociągu) został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej według przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (art. 37 tej ustawy) a ponadto czy uzasadnione jest żądanie skarżącej orzeczenia nakazu rozbiórki. Należało zatem wykazać stosowną dokumentacją, bo samowoli nie można domniemywać, że nigdy nie istniało pozwolenie na budowę przedmiotowego gazociągu a także, że wystąpiły przesłanki wydania nakazu rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy organy przeprowadziły szeroko zakrojone poszukiwania dokumentacji budowlanej w archiwach, w tym samej decyzji o pozwoleniu na budowę gazociągu jednak nie uzyskały samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo to organy otrzymały inną istotną dla sprawy dokumentację mianowicie książkę obiektu, protokoły okresowej kontroli stanu technicznego, protokoły kontroli trasy gazociągu, dokumentację dotyczącą planu realizacyjnego budowy gazociągu. W aktach znajdują się kierowany do Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu wniosek o wydanie zezwolenia na budowę gazociągu na trasie [...] (z 12 listopada 1973 r.), informacja o przystąpieniu do budowy z 21 stycznia 1974 r., decyzja WRN we Wrocławiu z 3 stycznia 1973 r. zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji z datą grudzień 1972 r., informacja Prezydium WRN we Wrocławiu z 17 grudnia 1972 r. o możliwościach i warunkach realizacji. Ważne jest, że wykonawca gazociągu nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej związanej z jego realizacją tak jak stanowi to obecna treść art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez czas istnienia obiektu budowlanego. Organ budowlany miał obowiązek przechowywać ją przez 5 lat. Wobec tego z faktu braku pozwolenia na budowę nie można wnioskować o powstaniu gazociągu w ramach samowoli budowlanej. Skoro zachowała się książka obiektu, protokoły kontroli stanu technicznego, protokoły kontroli trasy gazociągu a nade wszystko plan realizacyjny, a ponadto dokumenty świadczące o przygotowaniu inwestycji do realizacji zgodnie z prawem, to z prawdopodobieństwem, graniczącym z pewnością można było przyjąć, że istniało pozwolenie na budowę albowiem zachowała się dokumentacja świadcząca o realizacji gazociągu na podstawie pozwolenia na budowę. Nieracjonalnym byłoby sporządzanie książki obiektu czy planu realizacyjnego gazociągu gdyby inwestor zamierzał realizować inwestycję bez wymaganych prawem pozwoleń. Wobec tego zasadnym było stanowisko organów, że gazociąg powstał na podstawie pozwolenia lecz ono nie zachowało się w dostępnych archiwach. Nie sposób zatem twierdzić, że tak istotna i ważna dla interesu społecznego inwestycja powstałaby w warunkach samowoli budowlanej. Podnoszony przez Sąd brak sprzeciwu skarżącej wobec budowy gazociągu w chwili jego budowy oraz w chwili jego wieloletniego funkcjonowania może być wskazówką dla uznania, że powstał on zgodnie z prawem. Jednak nie można przypisać tej okoliczności przesądzającego znaczenia bowiem nie zachowała się żadna dokumentacja w tym zakresie. Nawet przyjmując, że taki sprzeciw był zgłoszony, nie oznaczałoby to, że gazociąg był nielegalny. Podkreślany przez skarżącą brak zgody na realizację gazociągu na jej nieruchomości czy brak wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania jej nieruchomością na cele budowy gazociągu nie stanowi o samowoli budowlanej bowiem zgoda na inwestycję mogła nie być wymagana przez wówczas obowiązujące przepisy (realizacja na zasadzie przymusu). Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (uzyskanej dokumentacji archiwalnej) zasadnym było przyjęcie przez organy i Sąd, że przedmiotowy gazociąg nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta implikowała dalsze czynności organów, które zdaniem skarżącej powinny być przeprowadzone a ich zaniechano. Skoro uprawdopodobniono legalne powstanie gazociągu to nie było potrzeby badania czy występują przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie się warunków zdrowotnych dla otoczenia, zgodność inwestycji z aktami planistycznymi obowiązującymi w dacie realizacji obiektu). Sama legalność wyklucza badanie czy wystąpiły przesłanki do wydania nakazu rozbiórki. Przepisy o rozbiórce miały charakter wynikowy tj. mogły być zastosowane gdy jednoznacznie ustalono stan samowoli budowlanej i z uwagi na ten stan oraz stopień związanych z nim skutków należałoby orzec o rozbiórce bowiem tylko w taki sposób można by uzyskać zgodność inwestycji z prawem. Wobec powyższego podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. (pkt od a do f oraz i-j) uznać należało za bezzasadne. Sąd I instancji nie dopuścił się też naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutu skargi w zakresie niezbadania zgodności inwestycji z aktami planistycznymi czy braku zawiadomienia przez inwestora właściwego organu o oddaniu do użytku przedmiotowej sieci gazowej. Wobec stanowiska organu o braku podstaw do przyjęcia powstania inwestycji w warunkach samowoli budowlanej, które podzielił Sąd I instancji, ustalenia w powyższym zakresie były niecelowe. Inwestycja była legalna a zatem badanie jej zgodności z aktami planistycznymi czy też ustalanie okoliczności oddania do użytku nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy – jej umorzenia gdyż kontrola legalności wykazała legalne zrealizowanie inwestycji. W ocenie NSA, również postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne. Sąd I instancji nie naruszył art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię albowiem w ogóle przepis ten, wskazujący przesłanki nakazu wydania rozbiórki, nie miał w sprawie zastosowania. Sąd co prawda przywoła rzeczony przepis ale wskazał jednocześnie, że nie miał on zastosowania albowiem nie wystąpiły przesłanki w nim określone umożliwiające wydanie nakazu rozbiórki. Gazociąg został legalnie wybudowany, o czym świadczy szczątkowa ale jednak wiarygodna i wystarczająco potwierdzająca ten fakt archiwalna dokumentacja poprzedzająca proces realizacji, dokumentacja projektowa i powykonawcza. Skoro przyjęto, że nie było samowoli budowlanej, to dalsze prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w zakresie legalności budowy gazociągu było niecelowe i jako takie podlegało umorzeniu w myśl art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe. Stanowisko Sądu, odnośnie do zarzutu braku analizy przez organy czy inwestor dysponował zgodą skarżącej na dysponowanie jej nieruchomością na cele budowy gazociągu, że z uwagi na liniowy charakter inwestycji i jej ogólnospołeczną wartość i doniosłość wymóg uzyskania zgody skarżącej na jej realizację mógł być wyłączony na mocy przepisów odrębnych od przepisów prawa budowlanego, nie wynikało z wadliwej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd słusznie zauważył, że przy inwestycjach liniowych, do których zalicza się m.in. budowę gazociągu z uwagi na jej charakter i niewątpliwą doniosłość dla interesu społecznego ustawodawca przewidywał rozwiązania prawne, które wykluczały wymóg uzyskania zgody właściciela zajętej pod inwestycję nieruchomości. Stanowisko to miał na celu podkreślenie, że brak zgody właściciela nie oznaczał nielegalności inwestycji liniowej skoro odbywała się ona na szczególnych zasadach. Stanowisko to nie godzi w uprawnienia właściciela chronione zapisami art. 7, art. 32 ust. 1 czy art. 64 ust. 3 Konstytucji RP bowiem w Konstytucji statuuje się zasadę braku bezwzględnego charakteru samego prawa własności. Jak stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z tego wynika, że ustawodawca może przewidzieć w ustawie ograniczenia korzystania z własności nieruchomości jeśli jest to uzasadnione potrzebą ochrony innych wartości nadrzędnych np. życia i zdrowia ludzkiego, ochrony środowiska, bezpieczeństwa i porządku publicznego. Istnieją zatem ustawy, które ograniczają własność z uwagi na potrzebę realizacji inwestycji liniowych służących dobru ogólnemu i bezpieczeństwu powszechnemu. W aktualnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje się możliwość ograniczenia własności zapisami planu miejscowego – art. 6 ust. 1 tej ustawy. Podobnie wyglądała sytuacja w stanie prawnym z 1974 r. gdzie Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r. w art. 7 wskazywała, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie można zatem wykluczyć, że realizując cel publiczny gazociąg wprowadzono w planie miejscowym ograniczenia w prawie własności skarżącej poprzez zagospodarowanie pod przewidywaną realizację gazociągu. Wówczas jej zgoda na dysponowanie jej nieruchomością na cele budowlane nie byłaby konieczna. Co mogło skutkować realizacją gazociągu bez potrzeby uzyskania jej zgody a mimo to zgodnie z obowiązującym prawem. Realizacja gazociągu nie odbywała się w warunkach samowoli budowlanej wbrew temu jak widzi to skarżąca. Taki wniosek prowadził do konstatacji, że nie można było orzec o rozbiórce, a zatem postępowanie w sprawie legalności należało umorzyć. Stan legalności jeśli nie został udowodniony z powodu braku decyzji o pozwoleniu na budowlę, to na pewno został uwiarygodniony zebranym materiałem dowodowym. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie organy ani Sąd nie miały obowiązku poszukiwać i oceniać legalności budowy gazociągu na podstawie innych przesłanek decydujących o rozbiórce niż te wskazane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wskazać należy, że okoliczność braku zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie stanowiła podstawy do orzeczenia rozbiórki. Okoliczność ta według ówczesnej ustawy nie stanowiła też podstawy dla legalizacji samowoli budowlanej. Organy zgromadziły taki materiał dowodowy, który wykazał w wystarczający sposób, że gazociąg powstał leganie i dalsze prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego okazało się bezcelowe. Okoliczności pozyskania zgody właściciela działki na budowę na niej gazociągu nie wyjaśniono ale nie przeczyło to legalności albowiem dopuszczalne są sytuacje kiedy wymóg zgody nie jest wymagany, zwłaszcza kiedy chodzi o inwestycję o charakterze publicznym mającym na celu dobro ogółu a takim niezaprzeczalnie była budowa odcinka gazociągu zaopatrująca całą lokalną społeczność w gaz. W braku pełnej dokumentacji inwestycji nie można też formułować zarzutu, że organy przeoczyły okoliczność, że inwestor nie zawiadomił właściwego organu o oddaniu gazociągu do użytku, a to prowadzi do skutku w postaci nieukończenia budowy. Skoro w odnalezionej dokumentacji istnieje dokument stwierdzający przyjęcie gazociągu do środków trwałych przedsiębiorstwa gazowego, to nie można przyjąć, że po wykonaniu gazociągu zaniechano zgłoszenia go do użytkowania. Niedokończony gazociąg nie spełniałby swojej funkcji. Nie mógłby przynosić zysków przedsiębiorstwu i zaopatrywać mieszkańców w gaz. Skoro tak to przyjąć należało, że gazociąg przekazano do użytkowania zgodnie z wymogami a w następstwie tego stanowi on majątek przedsiębiorstwa. W ocenie NSA twierdzenia o samowolnie wybudowanym gazociągu na działce skarżącej okazały się niezasadne a zatem postępowanie organów w celu oceny legalności należało umorzyć jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.