II OSK 296/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nieruchomości spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 642/24 w sprawie ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nieruchomości spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nieruchomości spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 642/24 oddalił skargę [...] sp. z o.o. n. spółka komandytowo - akcyjna na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2023 r. Nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) dalej: u.p.z.p. - przez ich niezastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i wymagań ochrony środowiska, gdyż działki nr [...], [...] i [...] mogą być, w ocenie skarżącej, dotknięte historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi w związku z prowadzoną na ich terenie przez - wiele lat działalnością przez Z. S.A., podczas gdy organ zaniechał przeprowadzenia odpowiednich badań gleby w celu ustalenia czy zanieczyszczenie takie występuje, a tereny te przeznaczył pod zabudowę mieszkaniową, mimo że kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, które prowadzi Prezydent Miasta [...] pod sygn. akt KSr-II.642.10.2023, zainicjowanego przez Radę Osiedla [...] pismem z 24 lipca 2023 r., skierowanym również do Komisji Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Rady Miasta [...]; 2) art. 1 ust 2 pkt 1, 7 i 9 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 1 Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 ze zm.) - przez ich niezastosowanie oraz istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżącej, co polegało w szczególności na przeznaczeniu działek nr [...], [...], [...] i [...] w całości pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (MW/U), w sytuacji gdy wcześniej, tj. w poprzednio obowiązującym studium, tereny te oraz wszystkie inne działki sąsiednie oznaczone były symbolem U/P - tj. jako tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów - i taki był też sposób zagospodarowania tych terenów, co w konsekwencji pozbawiło skarżącą możliwości rozwijania na działce nr [...] gospodarczej działalności produkcyjnej i doprowadzi do naruszenia interesów przyszłych mieszkańców inwestycji realizowanych na działkach nr [...], [...] i [...], którzy będą zmuszeni znosić uciążliwości zakładów produkcyjnych posadowionych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych inwestycji mieszkaniowych; 3) art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - przez jego niezastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, gdyż działki nr [...], [...], [...]i [...] były historycznie przeznaczone, zagospodarowane, uzbrojone i wykorzystywane jako tereny produkcyjne, magazynowe i usługowe, a nie jako tereny mieszkaniowe. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...]oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - załączonych do skargi wyników badań gleby przeprowadzonych przez E. sp. z o.o. - w celu wykazania następujących faktów: wystąpienia na działkach nr [...], [...] i [...] zanieczyszczenia, które stanowi historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, występowania w glebie na terenie ww. działek wysokiego stężenia węglowodorów frakcji oleju oraz przemysłowych wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, które przekraczają standardy ustalone dla terenów mieszkalnych, zaniechania uwzględnienia w Studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i wymagań ochrony środowiska. Dalej wskazano, że zaskarżoną uchwałą zmieniono nie tylko przeznaczenia działki należącej do skarżącej spółki (nr [...]), lecz także wszystkich działek sąsiednich, a w szczególności działek nr [...], [...] i [...], które obecnie, z niezrozumiałych względów, oznaczone są jako MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej). Powyższe zaś, w ocenie skarżącej, w sposób rażący narusza jej interes prawny z uwagi na zmianę przeznaczenia przedmiotowych dla sprawy działek w kierunku mieszkaniowym. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazała, że istotą opisywanego przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego jest określenie w Studium kierunku zagospodarowania dla działek skarżącej odmiennego od wyznaczonego w dotychczas obowiązującym Studium 2014 oraz odmiennego od obecnie funkcjonującego na terenie sposobu zagospodarowania. Organ podniósł, że Gmina kształtując swoją politykę przestrzenną musi posiadać kompetencję do reagowania na takie przekształcenia i zmiany. Co więcej, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, zasadne jest również przyznanie gminie kompetencji do kierowania takimi przekształceniami i zmianami. Jednym z głównych założeń ujętej w zaskarżonym Studium polityki przestrzennej miasta [...] jest reurbanizacja i koncentrowanie procesów odnowy i rewitalizacji, przyjmując jako priorytet wykorzystanie terenów zurbanizowanych i już zagospodarowanych, szczególnie tych, gdzie zapewniony jest dostęp do istniejącej infrastruktury transportowej i technicznej. Organ zwrócił uwagę, że kolejnym istotnym założeniem przyjętym w Studium jest aktywizacja przestrzeni terenów poprzemysłowych. Rada Miasta podkreśliła, że południowa część wskazanego obszaru, nieobejmująca działek skarżącej, była objęta kierunkiem zagospodarowania przestrzennego oznaczonym symbolem MW/U już w Studium 2014. Północna część obszaru pomiędzy ulicami Ś., W. oraz K. ze względu na różne możliwości zagospodarowania wynikające ze zmian funkcjonalnych terenu, wykorzystywany dotychczas w dużej mierze pod obiekty związane z gospodarką odpadami, wskazano w Studium jako "obszar, dla którego należy sporządzić całościową koncepcję urbanistyczną". Rada wskazała, że biorąc pod uwagę obecnie panujące uwarunkowania a także przyjęte w Studium założenia: reurbanizacji, dostępności do terenów zieleni i komunikacji, niezwykle pożądane było wykorzystanie mieszkalnego potencjału terenów poprzemysłowych w obrębie ulic: Ś., W. oraz K. Odnosząc się natomiast do zarzutów związanych z historycznym zanieczyszczeniem ziemi Rada podkreśliła, że usunięcie wskazywanych przez skarżącą zanieczyszczeń powierzchni ziemi i przywrócenie właściwych norm środowiskowych nastąpić ma więc w ramach procesów inwestycyjnych zmierzających bezpośrednio do realizacji funkcji określonej w Studium 2023. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 572/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., odrzucił wniesioną skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r., II OSK 933/24 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zasadny okazał się zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd wojewódzki art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.), dalej: u.s.g., co skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd na wstępie odniósł się do zarzutu nieuzasadnionej zmiany kierunku przeznaczenia z U/P (tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów) na MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej) i KdZ (tereny transportu - drogi zbiorcze). W ocenie Sądu zarzut ten jest niezasadny, gdyż prawo własności nie jest nieograniczone. Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Akty planistyczne gminy mogą, co do zasady, ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Sąd zwrócił uwagę, że obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy - co wiąże się z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Skarżąca wskazuje, że zmieniając w Studium kierunku zagospodarowania dla wymienionych wcześniej działek (skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], natomiast nie ma żadnego tytułu prawnego do działki [...], [...], i [...], lecz sąsiadują one z działką nr [...]) odmiennego od wyznaczonego w dotychczas obowiązującym Studium 2014 oraz odmiennego od obecnie funkcjonującego na terenie sposobu zagospodarowania Gmina nadużyła władztwa planistycznego. W ocenie Sądu jest to zarzut niezasadny. Zmiana kierunku przeznaczenia terenu, na którym znajdują się wymienione działki nie jest arbitralna, ale wynika z analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Organ jasno wyartykułował przyczyny, dla których zmienił kierunki przeznaczenia terenu. Wskazał, że jednym z głównych założeń ujętej w zaskarżonym Studium polityki przestrzennej miasta [...] jest reurbanizacja i koncentrowanie procesów odnowy i rewitalizacji, przyjmując jako priorytet wykorzystanie terenów zurbanizowanych i już zagospodarowanych, szczególnie tych, gdzie zapewniony jest dostęp do istniejącej infrastruktury transportowej i technicznej. Założenia te wynikają wprost z Studium 2023. Obszar położony pomiędzy ulicami Ś., W. oraz K. na którym położone są wymienione w skardze działki, w toku prac nad Studium zakwalifikowano jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, dla którego określono wiodący kierunek przeznaczenia - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę usługową, oraz uzupełniający kierunek przeznaczenia – zieleń, tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Rada miała na względzie obecnie panujące uwarunkowania, a także przyjęte w Studium założenia: reurbanizacji, dostępności do terenów zieleni i komunikacji. Teren, na którym znajdują się działki skarżącej spółki, położony jest bardzo blisko centrum miasta, a przy tym doskonale skomunikowane - poprzez dworzec kolejowy P. i ul. W. Takie względy przemawiały za wykreowaniem w Studium 2023 nowej dzielnicy mieszkaniowo-usługowej, co wynika z jasno wyartykułowanej polityki przestrzennej miasta [...]. Z tego względu zmiana przeznaczenia terenu w na działkach wymienionych w skardze wypełnia w ocenie Sądu normę art. 1 ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Rada Miasta dokonała bowiem ważenia interesu publicznego z prywatnym i dała prymat interesowi publicznemu, kierując się dyrektywami wskazanymi w art. 1 ust. 4 pkt i 1 i 2 u.p.z.p. Dotychczasowe przeznaczenie terenu w Studium i aktualne jego zagospodarowanie nie może uniemożliwiać jakichkolwiek racjonalnych zmian w tkance miejskiej. Sąd I instancji odniósł się również do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust 2 pkt 3 w zw. z art 10 ust 1 pkt 3 u.p.z.p., opartych na założeniu, że działki 5/29,5/25 oraz 3/21 mogą być w ocenie skarżącego dotknięte historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi. Sąd zauważył, że teren sąsiadujące z działką będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej (działki [...], [...] oraz [...]) na etapie prac planistycznych nie znajdował się w rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, a w konsekwencji nie został wymieniony w Prognozie oddziaływania na środowisko, załączonej do Studium 2023. Identyfikowanie historycznych zanieczyszczeń ziemi dokonuje się w odrębnej procedurze administracyjnej, a nie w toku prac planistycznych. Rada Miasta nie jest organem właściwym do identyfikowania potencjalnych historycznych zanieczyszczeń ziemi, wpisywania do wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń ziemi czy też do prowadzenia rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Ponadto to nie stan powierzchni ziemi determinuje funkcję przewidzianą w studium dla danego terenu, a funkcja danego terenu określa wymagany standard powierzchni ziemi, do którego należy dążyć na etapie zagospodarowania terenu. Jeśli dojdzie do wpisania działek wskazanych w skardze do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, wówczas w toku procesów inwestycyjnych konieczne będzie przeprowadzenie remediacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. sp. z o.o. n. spółka komandytowo – akcyjna zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie ww. przepisu i bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała narusza szereg przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., co polegało na: a) przeprowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co polegało w szczególności na zaniechaniu ustalenia przebiegu i wyników postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] pod sygnaturą akt KSr-ll.642.10.2023, a podjętego w sprawie zbadania istnienia potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działkach przedmiotowych dla niniejszej sprawy o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] oraz zaniechania ustalenia wyników postępowania prowadzonego następnie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu w wyniku przekazania tej sprawy przez Prezydenta Miasta [...]; b) braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a także przeprowadzenie oceny dowodów w sposób dowolny, co polegało w szczególności na zaniechaniu ustalenia wyników badań gleby przeprowadzonych dla przedmiotowych dla sprawy działek [...], [...] oraz [...] w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] pod sygnaturą akt KSr-lI.642.10.2023, których wynik wskazuje na możliwe dotknięcie tych działek historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi oraz zaniechanie przez Sąd I instancji ustalenia czy zostały przeprowadzone w następstwie przekazania niniejszej sprawy przez Prezydenta Miasta [...] do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu badania także przez ten organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi na zaskarżoną uchwałę w sytuacji, gdy opisane wyżej uchybienia winny doprowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...], [...]ark. [...], obręb [...] oraz [...], [...], ark. [...], obręb [...] lub do stwierdzenia niezgodności przedmiotowej uchwały z prawem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.; 2) art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., co polegało na nieprzeprowadzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowodu z dokumentów zawnioskowanych przez skarżącego tj. wyników badań gleby przeprowadzonych przez E. Sp. z o. o., które to wyniki badań potwierdzały m. in. istnienie wysokiego stężenia węglowodorów frakcji oleju, a także zaniechaniu przeprowadzenia niezbędnych dowodów z urzędu tj. dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] pod sygnaturą akt KSr-ll.642.10.2023, w szczególności, gdy zgodnie z wiedzą pełnomocnika skarżącego, w ramach powyższego postępowania Prezydent Miasta [...] przeprowadził badania gleby dla przedmiotowych dla sprawy działek [...], [...] oraz [...], których wynik wskazuje na możliwe dotknięcie tych działek historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi, co było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia tego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na zaskarżoną uchwałę w sytuacji, gdy opisane wyżej uchybienia winny doprowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] ark. [...], Obręb [...]oraz [...], [...], ark. [...], obręb [...] lub do stwierdzenia niezgodności przedmiotowej uchwały z prawem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.; 3) art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie przedmiotowych przepisów w sytuacji, gdy winny one znaleźć zastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i wymagań ochrony środowiska, albowiem przedmiotowe dla niniejszej skargi działki [...], [...] oraz [...] mogą być dotknięte historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi w związku z prowadzoną na ich terenie przez wiele lat działalnością przez Z. S.A., co zostało wstępnie potwierdzone w przeprowadzonych przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie prowadzonej pod sygn. akt KSr-ll.642.10.2023 badaniach gleby, których wyniki wskazały na istnienie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi i, mimo że postępowanie to jest nadal w toku i zostało przekazane przez ten organ do dalszego procedowania do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zostało to całkowicie pominięte przez Sąd, który tereny te przeznaczył pod zabudowę mieszkaniową; 4) art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie przedmiotowych przepisów oraz istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżącego, co polegało w szczególności na przeznaczeniu działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] ark. [...], obręb [...], Miasto [...] oraz [...], [...], ark. [...], obręb [...], Miasto [...] - w całości pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej (MW/U) w sytuacji gdy wcześniej, tj. w poprzednio obowiązującym studium tereny te oraz wszystkie inne działki sąsiednie oznaczone były symbolem U/P, tj. jako tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów i taki był też sposób zagospodarowania tych terenów, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego możliwości rozwijania na działce [...] gospodarczej działalności produkcyjnej i doprowadzi do naruszenia interesów przyszłych mieszkańców inwestycji realizowanych na działkach [...], [...] i [...], którzy będą zmuszeni znosić uciążliwości zakładów produkcyjnych posadowionych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych inwestycji mieszkaniowych; 5) art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu w sytuacji, gdy winien on znaleźć zastosowanie i zaniechanie uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, albowiem przedmiotowe dla niniejszej skargi działki [...], [...], [...] i [...] były historycznie przeznaczone, zagospodarowane, uzbrojone i wykorzystywane jako tereny produkcyjne, magazynowe i usługowe, a niejako tereny mieszkaniowe, co doprowadziło do oddalenia skargi na zaskarżoną uchwałę w sytuacji, gdy opisane wyżej uchybienia winny doprowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] ark. [...], Obręb [...] oraz [...], [...], ark. [...], obręb [...] lub do stwierdzenia niezgodności przedmiotowej uchwały z prawem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenie w sprawie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tryb postępowania w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie dochodzi bowiem do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedurę planistyczną w gminie regulują przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych np. art. 24 ust. 1 u.p.z.p. (dotyczy to uzgodnień projektu planu z właściwymi organami w trybie art. 106 k.p.a.), stąd też procedura uchwalania studium nie ma charakteru postępowania administracyjnego objętego przepisami k.p.a. i Rada Miasta [...] nie mogła naruszyć przy uchwalaniu studium wskazanych w zarzucie przepisów k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 173/19, LEX nr 2705284 oraz wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1565/11, LEX nr 1151925). Podobnie nieskuteczny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów potwierdzających zanieczyszczenie gleby terenu przeznaczonego w studium pod zabudowę. Należy zwrócić uwagę, że w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. W powołanym przepisie ustawodawca ustanowił wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji. Nie można przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem po pierwsze ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Po drugie sąd dysponuje luzem decyzyjnym w tej kwestii, skoro potrzeba przeprowadzenia dowodu uwarunkowana jest stanem niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu i brakiem przeszkody w postaci nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszystkie cztery wspomniane czynniki: niezbędność do wyjaśnienia, wystąpienie wątpliwości, ich istotność i brak nadmierności przedłużenia procesu mają charakter ocenny i podlegają rozważeniu przez sąd na podstawie okoliczności danej sprawy oraz charakteru wnioskowanych dowodów, które miałyby zostać ewentualnie przeprowadzone. Z kolei przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona uchwała w zakresie studium odpowiada prawu, czy też nie. W tej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a ocena ta nie wzbudza uzasadnionych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że również one nie zawierają uzasadnionych podstaw. Nietrafny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mającego polegać na braku uwzględnienia w treści studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska w zakresie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działkach nr [...], [...] oraz [...]. Rację ma Sąd I instancji, że na etapie uchwalania studium przedmiotowe działki nie znajdowały się w rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, a w konsekwencji nie zostały wymienione w Prognozie oddziaływania na środowisko załączonej do studium. Należy podkreślić, że identyfikacja historycznych zanieczyszczeń ziemi dokonuje się w odrębnej procedurze administracyjnej, zgodnie bowiem z art. 101d ust. 1 i 6 p.o.ś. to starosta dokonuje identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi i sporządza ich wykaz. Zgodnie z art. 101c ust. 1 p.o.ś. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadzi rejestr historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Wpisu do tego rejestru dokonuje Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi (art. 101c ust. 3 p.o.ś.). Zatem Rada Miasta nie jest organem właściwym do identyfikacji historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Fakt wszczęcia tego typu procedury, bez ostatecznego wpisu do rejestru nie nakładał na organ uchwałodawczy konieczności uwzględnienia tego faktu w postanowieniach studium, a ewentualne ustalenia w ramach tego postępowania nie mogły mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem podjętej wcześniej uchwały. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także kolejny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżącego i przeznaczenie wskazanych w zarzucie działek na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, w sytuacji gdy w poprzednim studium działki te były oznaczone jako tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów. Z treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Z kolei art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi zatem kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając studium następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając studium rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Pamiętać przy tym należy, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej. Studium zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w tym zakresie (kierunki). Jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium nie jest zatem "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem gminnej polityki przestrzennej ujętym kierunkowo, czyli nie docelowo. Wskazując funkcje określonych terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, nie dokonuje przeznaczenia terenów na określone cele (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 85-87, 208-209). Wykładnia zaskarżonych ustaleń studium dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do wniosku, że Gmina nie naruszyła władztwa planistycznego. Trafne jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia 11 lipca 2023 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium. Zmiana kierunku przeznaczenia terenu, na którym znajdują się wymienione w zarzutach działki nie miała bowiem charakteru arbitralnego, gdyż była poprzedzona analizą ekonomiczną, środowiskową oraz społeczną. Organ uchwałodawczy wskazał, że założeniem przyjętej zmiany była reurbanizacja i koncentrowanie procesów odnowy i rewitalizacji, przyjmując jako priorytet wykorzystanie terenów zurbanizowanych i już zagospodarowanych, szczególnie tych gdzie zapewniony jest dostęp do istniejącej infrastruktury transportowej oraz technicznej. W studium wskazano również, że istotnym założeniem jest aktywizacja przestrzeni terenów poprzemysłowych. Natomiast realizacja różnych form nowej zabudowy mieszkaniowej, w szczególności wielorodzinnej, następować ma w zasięgu bliskiej dostępności do transportu publicznego, a także przy założeniu optymalnego dostępu do terenów zieleni oraz lokalnych centrów usług. Teren na którym położone są działki wskazane w zarzutach położony jest bardzo blisko centrum miasta i skomunikowany jest zarówno poprzez dworzec kolejowy P., jak i poprzez ul. W. z funkcjonującą na niej komunikacją tramwajową i autobusową. Stąd wskazana zmiana przeznaczenia terenu wypełniała normę zawartą w art. 1 ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw. Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia art.10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy zauważyć, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Tak też było w niniejszym przypadku. Sąd I instancji trafnie ocenił, że zapisy studium tworzą sytuację uzasadnioną względami i interesami wspólnoty oraz zgodną z przepisami prawa, nie przekraczając granic władztwa planistycznego. Gmina wzięła pod uwagę interes wspólnoty kosztem interesu skarżącej, co w okolicznościach sprawy było uzasadnione. Sąd skonkretyzował swoją ocenę tym, że tereny, które wcześniej miały charakter przemysłowy posiadają niezbędną infrastrukturę komunikacyjną oraz techniczną pozwalającą na rozwój zabudowy mieszkaniowej, stąd indywidualny interes skarżącej nie może skutecznie blokować możliwości rozwoju miasta. Warto zauważyć, że studium jest aktem planowania przestrzennego, którego celem jest określenie polityki przestrzennej gminy rozumianej jako koncepcja rozwoju przestrzennego. Studium ma też być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnianie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych (por. Z Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 4 wydanie z 2008 r., str. 80). Określa ono diagnozę zagospodarowania przestrzennego i politykę gminy w tym przedmiocie zwykle na dłuższy okres (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2250/13). Nie może przy tym być tak, że raz określony w studium kierunek zagospodarowania przestrzennego pozostanie na zawsze niezmienny i będzie odzwierciedlał jedynie aktualny sposób zagospodarowania przestrzennego. Zachodzące zmiany w sposobie zagospodarowania sąsiednich terenów, postępujący rozwój miasta i wiążąca się z tym konieczność zaspakajania potrzeb mieszkaniowych jego mieszkańców, może stanowić uzasadnienie dla zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania przestrzennego terenu. Zasada zrównoważonego rozwoju powinna gwarantować gminie taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Każda gmina musi mieć zatem możliwość rozwoju także poprzez powiększanie strefy zabudowy mieszkaniowej, także kosztem wcześniej istniejącej strefy przemysłowej. Stąd zasada uwzględniania w procedurze planistycznej dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie ma na celu sprowadzenia postępowania planistycznego jedynie do zachowania istniejącego stanu rzeczy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.