II OSK 2975/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 587/19 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu ochrony przeciwpożarowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. O. na rzecz Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 587/19, oddalił skargę M. O. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie z 30 lipca 2019 r., którą po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z 13 maja 2019 r. o nakazaniu skarżącemu na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1499) usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, po pierwsze, uchylono decyzję organu pierwszej instancji w zakresie jej punktu trzeciego i w tym zakresie nakazano skarżącemu usunąć słomę z należącej do niego wiaty gospodarczo - magazynowej znajdującej się na fermie drobiu w miejscowości B. w ilości przekraczającej dopuszczalną dla tej budowli masę 50.000 kg ze wskazaniem podstawy prawnej tego obowiązku w postaci art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1372) i terminu jego wykonania do 30 września 2019 r., po drugie, utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył następujące podstawy kasacyjne. Po pierwsze, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "przez błąd w ustaleniach, polegający na przyjęciu, iż brak było możliwości zastosowania w realiach niniejszej sprawy postanowień punktu 2.2.3 (...) [Polskiej Normy PN-B-02852 wskazującego] materiały palne przyjmowane do obliczeń gęstości obciążenia ogniowego w ilości 10% rzeczywistej ich masy w sytuacji, kiedy norma ta została ustanowiona (...) 5 kwietnia 2001 r., podczas gdy w większości słoma była zbierana i magazynowana w stanie wolnym/sypkim, ewentualnie prasowana i formowana w tzw. kostki, co wobec obecnie stosowanego belowania słomy w bele o określonych parametrach winno zostać wzięte pod uwagę, w szczególności wobec faktu, iż porównując ciepło spalania słomy i papieru wynoszące odpowiednio 15 MJ/kg oraz 16 MJ/kg, należy dojść do przekonania, iż (...) [ww.] postanowienia normy (...) [PN-B-02852] winny zostać wzięte pod uwagę tak samo w odniesieniu do słomy znajdującej się w belach o parametrach wskazanych w (...) [ww.] normie, ewentualnie winno zostać obliczone ciepło spalania słomy znajdującej się w belach, zgodnie z zastrzeżeniem poczynionym w załączniku A do (...) [ww.] normy", - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie będące skutkiem przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego powołanych w skardze kasacyjnej. Po drugie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie "przepisu 2.2.3 (...) [Polskiej Normy PN-B-02852] poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy m.in. wobec faktu, iż w załączniku A do (...) [ww.] normy ciepło spalania słomy zostało ustalone na 15 MJ/m2 nie (...) [sprecyzowano] jednak czy jest to słoma w stanie sypkim np. w stogu czy w snopkach, czy słoma sprasowana i dodatkowo zabezpieczona specjalnym tworzywem okalającym każdą belę"; dodano przy tym, że "(n)ależy mieć (...) na uwadze, iż w (...) [ww.] załączniku ciepło spalania papieru to 16 MJ/m2 (czyli nawet wyższe niż słomy), jednak zgodnie z punktem 2.2.3 przy obliczaniu gęstości obciążenia ogniowego uwzględnia się tylko 10% masy rzeczywistej materiałów palnych o następującej postaci lub o następującym sposobie składowania - papier w belach o wymiarach co najmniej 0,20 m x 1 m z 1 m". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną m.in. zwrócono uwagę na to, że gdyby nawet przyjąć sposób obliczeń przedstawiony w skardze kasacyjnej, czyli 10% rzeczywistej masy słomy, to i tak faktycznie stwierdzona w dniu kontroli masa słomy byłaby wyższa niż dopuszczalna dla budynku, którego dotyczy sprawa. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Pomijając wątpliwości, co do oparcia podstaw skargi kasacyjnej w istocie jedynie na przepisach Polskiej Normy, która sama w sobie nie jest aktem powszechnie obowiązującym, a znaczenie normatywne może uzyskać jedynie w razie powołania w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji - t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1483), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wszystkie podstawy kasacyjne są wynikiem nieporozumienia. Odnośnie do sposobu sformułowania podstaw kasacyjnych zauważyć należy, że podstawy te powinny powoływać te przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które odsyłają do Polskiej Normy (tak m.in. w wyroku NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2780/18). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż w skardze kasacyjnej nie powołano przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), w których powołano się na Polską Normę PN-B-02852, mianowicie §§ 208 i 208a tego rozporządzenia z uwzględnieniem pozycji 50 jego załącznika nr 1. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące Polskiej Normy PN-B-02852 to należy mieć na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie chodziło o ustalenie ile maksymalnie można magazynować słomy w konkretnym budynku o określonej w projekcie budowlanym, zatwierdzonym udzielonym pozwoleniem na budowę, gęstości obciążenia ogniowego. W związku z tym konieczne było przekształcenie zawartego w Polskiej Normie wzoru pozwalającego określić gęstość obciążenia ogniowego. We wzorze tym bowiem jedną z wartości jest masa materiałów palnych w kilogramach. Takiego przekształcenia dokonano w celu wydania zaskarżonej decyzji i wyjaśniono to w jej uzasadnieniu. Sposób przekształcenia wzoru nie jest w skardze kasacyjnej kwestionowany. Z przekształconego w celu określenia dopuszczalnej masy materiałów palnych wzoru na gęstość obciążenia ogniowego wynika, że określenie tej dopuszczalnej masy materiałów palnych wymaga znajomości gęstości obciążenia ogniowego określonego budynku, powierzchni rzutu poziomego pomieszczenia, w którym składowane są materiały palne oraz ciepła spalania tych materiałów palnych. Wszystkie te dane zostały w postępowaniu administracyjnym ustalone i nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane. Nie jest kwestionowane, że dla budynku, którego dotyczy sprawa, gęstość obciążenia ogniowego została w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę określona na nie więcej niż 500 MJ/m2 oraz nie jest kwestionowane, że powierzchnia zabudowy wskazanej wiaty wynosi 1.500 m2. Z kolei jako wartość ciepła spalania słomy została przyjęta wartość dla tego materiału określona w załączniku A do powołanej Polskiej Normy, czyli 15 MJ/kg. Podstawiając wskazane wartości do przekształconego wzoru na gęstość obciążenia ogniowego otrzymuje się wartość 50.000 kg jako maksymalną dopuszczalną masę materiału palnego przy określonej gęstości obciążenia ogniowego budynku (500 MJ/m2), jego powierzchni (1.500 m2) i ciepła spalania materiału palnego (15 MJ/kg). Wobec tego zaskarżona decyzja trafnie przez Sąd pierwszej instancji została uznana za zgodną z prawem, gdyż zobowiązano w niej skarżącego, aby z budynku o wskazanych parametrach usunął słomę w ilości przekraczającej 50.000 kg. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną podstawy kasacyjne zawierają w istocie zarzuty dotyczące ustalenia gęstości obciążenia ogniowego budynku, którego dotyczy sprawa, przy założeniu, że będzie w nim magazynowana słoma w belach. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie chodziło o ustalenie gęstości obciążenia ogniowego budynku, gdyż ta wartość została określona podczas jego projektowania, jako nie więcej niż 500 MJ/m2. Został on więc zaprojektowany tak, aby zapewnić bezpieczeństwo przeciwpożarowe w razie magazynowania w nim na powierzchni 1.500 m materiału palnego o cieple spalania 15 MJ/kg i masie nie większej niż 50.000 kg. Trafne jest też stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że magazynowana w dniu kontroli w budynku, którego dotyczy sprawa, ilość słomy przekroczyła wartości ustalone z uwzględnieniem 10% masy rzeczywistej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że w dniu kontroli w tym budynku znajdowało się 1.142.800 kg słomy, czyli przyjmując, jak chce tego skarżący 10% tej wartości, 114.280 kg. A więc więcej niż dopuszczalne 50.000 kg. Zauważyć przy tym należy, że w celu bezpiecznego pod względem ochrony przeciwpożarowej magazynowania 1.142.800 kg słomy w belach (zakładając, że wówczas należy przyjąć do ustalenia gęstości obciążenia ogniowego 10% rzeczywistej masy) trzeba by zapewnić, aby magazyn o powierzchni 1.500 m2 miał gęstość obciążenia ogniowego 1.142,8 MJ/m2. Powyższe stwierdzenia wynikają z podstawienia odpowiednich wartości do zawartego w Polskiej Normie PN-B-02852 wzoru gęstości obciążenia ogniowego. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.