II OSK 3008/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. i W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 372/24 w sprawie ze skargi W.B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2024 r. znak ZOA-XVII.7721.43.2020 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 lipca 2024 r., II SA/Lu 372/24, w wyniku rozpoznania skargi W.B., uchylił postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z 26 lutego 2024 r., znak ZOA-XVII.7721.43.2020 oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 18 grudnia 2023 r., znak PINB.5160.31.2023, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., wstrzymał prowadzenie przez E.B. i W.B. jako inwestorów dalszych robót budowlanych polegających na budowie parkingu na samochody osobowe na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Z. i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 6 maja 2024 r. materiału dokumentacyjnego w postaci zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b., tj.: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (m.in. warunki zjazdu z drogi gminnej, zgoda właściwego konserwatora zabytków) oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualnymi na dzień opracowania projektu; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W.B. i uczestnik postępowania E.B. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), dalej: z.p.b., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy p.b. obowiązujące przed wejściem w życie z.p.b. w sytuacji, gdy właściwym jest zastosowanie przepisów obowiązujących po nowelizacji z 13 lutego 2020 r. z uwagi na zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego 15 lutego 2017 r. decyzją ostateczną LWINB z 27 listopada 2017 r., znak ZOA-XVII.772L18.2017; 2) art. 48 ust. 2 p.b. poprzez błędne uznanie, że postępowanie legalizacyjne jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy nastąpi ustalenie zgodności samowoli budowlanej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazuje w odniesieniu do obiektów budowlanych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy ale z naruszeniem innych przepisów uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 25 z.p.b., łączony ze wskazaniem, że w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonego postanowienia LWINB znaleźć zastosowanie powinny przepisy p.b. w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., tj. brzmieniu nadanym im przez z.p.b. Tego rodzaju pogląd jest bezpośrednio sprzeczny z oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z 23 marca 2023 r., II SA/Lu 793/22, oddalającym skargę skarżącego na postanowienie LWINB z 29 sierpnia 2022 r., znak: ZOA-XVII.7721.43.2020. Odnosząc się do ram prawnych, które powinny wyznaczać bieg postępowania w kontrolowanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w tym orzeczeniu wyjaśnił bowiem, że w zależności, czy dokonane ustalenia będą prowadzić do wniosku, że skarżący wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu części działki nr ew. [...], czy też powinno się je odnosić do budowy miejsc postojowych, zastosowanie w sprawie mają przepisy p.b. obowiązujące przed wejściem w życie z.p.b. W kontekście treści art. 25 z.p.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie z.p.b., tj. do 19 września 2020 r. Podważanie w skardze kasacyjnej powyższych wniosków, jeżeli oparte jest nie tyle na wykazywaniu zmiany okoliczności sprawy, ale na nadawaniu odmiennego znaczenia normatywnego art. 25 z.p.b. ze względu na pomijanie, czy też nieakceptowanie oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, powinno być odrzucone jako w całości niedopuszczalne. O wiążącym charakterze oceny sformułowanej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego przesądza art. 170 p.p.s.a. Określona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca orzeczenia sądowego w odniesieniu tak do organu, jak i do sądu oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Powoduje to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie powinna być ona podważana. Jak się jednolicie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie dających się pogodzić w systemie sprawowania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., II OSK 198/23; wyrok NSA z 20 września 2023 r., II OSK 3197/20; wyrok NSA z 17 maja 2023 r., II OSK 1654/20). Jedynie na marginesie tego wyjaśnienia trzeba dodać, że ocena, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia 19 września 2020 r., jest powodowana tym, iż ostateczna decyzja LWINB z 27 listopada 2017 r., znak ZOA-XVII.772L18.2017, do której nawiązują uwagi skargi kasacyjnej, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 czerwca 2018 r., II SA/Lu 110/18. Orzeczenie to stało się prawomocne wobec tego, że skargę kasacyjną wniesioną przez skarżących od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 25 listopada 2021 r., II OSK 3706/18. Kwalifikacja "sprawy wszczętej i niezakończonej" (art. 25 z.p.b.) powinna być nadawana zarówno sprawie, w której nie zostało zakończone postępowanie wydaniem decyzji, jak i sprawie, w której decyzja załatwiająca sprawę została przez organ wydana, niemniej w wyniku dokonania jej kontroli przez sąd administracyjny została ona wzruszona, co wymusza traktowanie tejże sprawy jako niezakończonej w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadane zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w przytoczonym wyroku z 23 marca 2023 r. W zakresie oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, którą był związany Sąd I instancji, rozpoznając skargę skarżącego, mieści się również materia dotycząca określenia kryterium oceny zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czego nawiązuje powołany w podstawie kasacyjnej art. 48 ust. 2 p.b. Z tego względu materia ta nie mogła być traktowana przez skarżących w złożonej przez nich skardze kasacyjnej jako sporna. Zarówno w prawomocnym wyroku z 21 czerwca 2018 r., II SA/Lu 110/18, jak również w prawomocnym wyroku z 23 marca 2023 r., II SA/Lu 793/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wypowiedział się odnośnie do zakresu koniecznych ustaleń, jakie organy nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie powinny dokonać w celu zweryfikowania, że zrealizowana przez skarżącego samowolna budowa parkingu jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może budzić wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, formułując swoje wskazania co do dalszego postępowania, miał na uwadze postanowienia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Miasta Z. (Dz. Urz. Woj. Lub. z [...] r. Nr [...], poz. [...]), tj. aktu prawa miejscowego normującego w dacie prowadzenia postępowania zasady zabudowy działki nr ew. [...], znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem A62-U/MN. Tego rodzaju ocena prawna nie może nasuwać jakichkolwiek wątpliwości odnośnie do jej prawidłowości. Z punktu widzenia dyspozycji art. 48 ust. 2 p.b. nie mogła mieć wpływu na kierunek rozstrzygnięcia okoliczność, że roboty budowlane objęte postępowaniem legalizacyjnym zostały zrealizowane, jak wynika to z akt administracyjnych, w 1997 r., jeżeli ww. przepis jednoznacznie stanowi, iż zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraża się w zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym charakter ugruntowany ma pogląd, że organ nadzoru budowlanego na gruncie regulacji art. 48-49a p.b. dokonuje oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Ocena ta dotyczy także przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co podkreśla posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "obowiązujący", odnoszącym się do stanu aktualności i mocy wiążącej planu, który wszedł w życie i podlega stosowaniu do spraw w nim uregulowanych (por. wyrok NSA z 6 lutego 2025 r., II OSK 1351/22; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 2701/21; wyrok NSA z 26 czerwca 2024 r., II OSK 2485/21; wyrok NSA z 18 marca 2021 r., II OSK 2136/20; wyrok NSA z 14 stycznia 2021 r., II OSK 1720/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1955/19; wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r., II OSK 2510/15; wyrok NSA z 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2755/12). Reguła, którą Naczelny Sąd Administracyjny się posłużył w uchwale z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 p.b., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, nie mogła podlegać w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie zastosowaniu, jako że podstawą prawną podejmowanego w niej rozstrzygnięcia pozostawała regulacja prawna inna niż wskazana w ww. uchwale. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.