II OSK 3070/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt II SA/Go 250/24 w sprawie ze skargi A.G. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr WOK.7722.9.2024.MKrz w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 4 września 2024 r., II SA/Go 250/24 oddalił skargę A.G. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z 17 kwietnia 2024 r., nr .WOK.7722.9.2024.MKrz, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia zażalenia G. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) ustalające w stosunku do skarżącej na podstawie art. 49 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b., opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł za prowadzenie bez wymaganego pozwolenia na budowę robót obejmujących budowę budynku letniskowego nr [...] o wymiarach ok. 5,15 m x 10,18 m na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości O., gmina [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. A.G. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 49 ust. 1 oraz art. 48b ust. 1 i 2 p.b. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego w ramach sprawdzenia kompletności przedłożonych dokumentów legalizacyjnych i zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy posiadają samodzielność i są zobowiązane do oceny zgodności z prawem zaświadczenia wójta (burmistrza lub prezydenta) o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przedłożonego przez inwestora w postępowaniu legalizacyjnym jako dokumentu niemającego charakteru więżącego dla organów nadzoru budowlanego; 2) art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie obowiązku kontroli przez PINB wydanego zaświadczenia wójta o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy taki obowiązek nie wynikał z żadnego przepisu prawnego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z uchyleniem zaskarżonego postanowienia LWINB, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Wbrew postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi, przyjęty przez Sąd I instancji wynik kontroli zaskarżonego postanowienia nie uchybia prawu materialnemu, ponieważ zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej określony jako "art. 145 § 1 lit. A") w związku z art. 49 ust. 1 oraz art. 48b ust. 1 i 2 p.b. pozostaje nieusprawiedliwiony. Celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, tj. zapewnienie zgodności wykonanych robót budowlanych ze wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mechanizmem, który zapewnia zrealizowanie tego celu, jest nałożenie przez organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne na inwestora (właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 p.b., obowiązku przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej (art. 48b ust. 2 pkt 1 p.b.). Powyższe zaświadczenie, stanowiąc element "dokumentów legalizacyjnych" przedkładanych na żądanie organu nadzoru budowlanego sformułowane w postanowieniu, o którym mowa w art. 48b ust. 1 p.b., jest tym środkiem dowodowym, który według ustawodawcy powinien służyć poświadczeniu indywidualnego stanu prawnego w odniesieniu do obiektu budowlanego mającego podlegać legalizacji. Organ właściwy do wydania zaświadczenia jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. w celu ustalenia istotnych z uwagi na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów i funkcji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 1358/19, ONSAiWSA 2022/6/89). Na gruncie regulacji art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49b ust. 2 pkt 3, a także art. 71 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.b. w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte zostało stanowisko, zgodnie z którym wskazane zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta pomaga organowi nadzorowi budowlanego dokonać właściwej analizy materii mieszczącej się w omawianej przesłance legalizacji, co nie oznacza jednak, że organ ten jest związany ustaleniami przyjętymi w treści zaświadczenia (por. wyrok NSA z 1 października 2025 r., II OSK 2280/24; wyrok NSA z 26 kwietnia 2024 r., II OSK 2485/21; wyrok NSA z 6 lutego 2023 r., II OSK 2726/21). Przyjmuje się w tym kontekście, że analizowane zaświadczenie na gruncie procesowym powinno być kwalifikowane jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Będąc dokumentem sporządzonym w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, z czego jednakże nie wynika, że moc dowodowa zaświadczenia jest bezwzględna, albowiem domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu zawartego w tym dokumencie może w toku postępowania legalizacyjnego podlegać obaleniu (por. wyrok NSA z 30 lipca 2025 r., II OSK 489/23; wyrok NSA z 10 lipca 2025 r., II OSK 268/23; wyrok NSA z 24 maja 2023 r., II OSK 1659/20). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną uznaje, że brak jest wystarczających podstaw, by w aktualnym stanie prawnym zmienionym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. regulacja art. 48b ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 i 1a p.b. w kontekście art. 76 § 1 i 3 k.p.a. mogła być rozumiana odmiennie, tj. jak uznaje skarżąca kasacyjnie – uniemożliwiała organowi nadzoru budowlanego podważenie domniemania płynącego z zaświadczenia wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli uzasadnione powody nakazują organowi prowadzącemu postępowanie sprzeciwić się ocenie wyrażonej w tym dokumencie urzędowym. Brzmienie analizowanych przepisów, jak trafnie zauważa skarżąca kasacyjnie, potwierdza niewątpliwie przyjętą przez ustawodawcę wolę nadania zaświadczeniu jako urzędowemu aktowi wiedzy charakteru "autointerpretacji porządku planistycznego na terenie gminy" dokonywanej w tym przypadku przez jej organ wykonawczy. Tak się ujmuje powyższe działanie wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) w opracowaniach komentarzowych (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2024, komentarz do art. 48b, uwaga 2). W tym kontekście zauważa się, że sytuacja przeprowadzania badania zgodności budowy z planem miejscowym przez organ samorządu terytorialnego, który ten plan wydał, wyrażająca się w zaświadczeniu dołączanym na etapie legalizacji, czyni nieuzasadnionym dokonywanie w tym zakresie ponownej oceny przez organ nadzoru budowlanego, zwłaszcza, że w sprawie wypowiadać się ma sam autor miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organy nadzoru budowlanego nie mają wystarczających kompetencji w tej kwestii (por. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, komentarz do art. 48(b), uwaga 3; R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2025, komentarz do art. 49, uwaga 3). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższego założenia podzielić jednakże nie można, przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nie nadaje w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego innej funkcji niż dowodowej ww. dokumentowi i równocześnie nie wyłącza stosowania w stosunku do niego ogólnych zasad pozwalających ograniczyć związanie tych organów zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Okoliczność, że przepisowi art. 49 ust. 1 p.b. została nadana po 19 września 2020 r. zmieniona treść i w aktualnym brzmieniu nie wskazuje on expressis verbis, iż organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego został zwolniony z rozważenia tejże materii. Wynika to z faktu, że zmiana przez ustawodawcę sposobu ujęcia w analizowanej regulacji dokonywanego przez organ nadzoru budowlanego sprawdzenia dokumentacji legalizacyjnej nie doprowadziła do modyfikacji w omawianym zakresie jego materialnego zakresu. Problemu kontroli zgodności legalizowanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno się ograniczać do zastosowania się przez organ nadzoru budowlanego do dyspozycji art. 49 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazującego poddanie badaniu "kompletności dokumentów legalizacyjnych", ponieważ kwestia ta na płaszczyźnie merytorycznej, gdy inwestor (właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) dopełni nałożonego na niego wymagania, przedkładając zaświadczenie, zawiera się w zakresie normowania art. 49 ust. 1 pkt 2 p.b. W pojęciu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, która podlega obligatoryjnemu sprawdzeniu przez organ nadzoru budowlanego przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 pkt 2 p.b.), mieści się obowiązek weryfikacji zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli ustawa (p.b.) nakazuje inwestorowi (właścicielowi, zarządcy obiektu budowlanego) przedłożyć projekt zagospodarowania działki lub terenu (art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 p.b.), a zarazem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. czyni potwierdzenie tejże zgodności warunkiem zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, o czym organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym orzeka decyzją, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 p.b. Prowadzi to do wniosku, że dokonując na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 p.b. sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, organ nadzoru budowlanego nie jest związany przedłożonym zaświadczeniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o którym mowa w art. 48b ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 p.b., odnośnie do zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie rzecz się ma ze skutecznością składanego przez inwestora organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.) bądź organowi nadzoru budowlanego (art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 2 p.b.) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jakkolwiek jest wyrazem zdecydowania przez ustawodawcę, że oświadczenie to zwalnia organy z konieczności dowodzenia, iż składającemu je wymienione prawo przysługuje, tym niemniej w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że powyższe związanie organów oświadczeniem nie jest bezwzględne, ponieważ domniemanie, które oświadczenie tworzy, podlega obaleniu, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikają dane sprzeczne z jego treścią (por. wyrok NSA z 27 maja 2025 r., II OSK 2709/22; wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 1950/21; wyrok NSA z 4 lipca 2019 r., II OSK 2175/17; wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., II OSK 760/14). Wbrew odmiennej ocenie skarżącej kasacyjnie, wniosek interpretacyjny, na którym zdecydował się w kontrolowanej sprawie oprzeć Sąd I instancji, nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. Realizacja zasady praworządności wyrażonej w ww. przepisach obejmuje obowiązek dokonywania wykładni norm prawa materialnego i norm prawa procesowego w sposób zapewniający prawidłowe ustalanie praw i obowiązków podmiotów prawa, a także nadający skuteczność ogólnym regułom postępowania. Oparcie się na stanowisku prezentowanym przez skarżącą tych wartości nie respektowałoby. Wobec odformalizowanego charakteru postępowania zaświadczeniowego (Dział VII k.p.a.), w którym stroną pozostaje wyłącznie osoba ubiegająca się o zaświadczenie, tj. inwestor (właściciel, zarządca obiektu budowlanego), etap postępowania legalizacyjnego, w którym po przedłożeniu dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza spełnienie wszystkich wymagań, o których mowa w art. 49 ust. 1 p.b., powinien umożliwiać stronom mającym interes prawny w tym postępowaniu wykazanie wadliwości przedłożonego zaświadczenia. Wyłączenie tego uprawnienia stron, jak też pozbawienie samego organu nadzoru budowlanego prawa do weryfikacji zaświadczenia stałoby w sprzeczności z podstawowymi zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w szczególności godziłoby w zasadę strzeżenia praworządności i zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), które nakazują czuwać organowi nadzoru budowlanego nad zgodnością swojego działania oraz działań wszystkich uczestników postępowania z prawem, a zarazem wiążą prawidłowe zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym norm prawa materialnego (p.b.) z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem poprawnej wykładni stosowanych przepisów, w tym przepisów planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego. Wadliwości zarzucane zaświadczeniu przedkładanemu przez inwestora (właściciela, zarządcę obiektu budowlanego) mogą mieć związek ze wskazywaniem przez stronę postępowania, że treść zaświadczenia obarczają błędy w zakresie sposobu wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą one też mieć związek z dowodzeniem, iż ustalenia przyjęte w zaświadczeniu są wadliwe, albowiem nie uwzględniają faktycznej charakterystyki obiektu budowlanego podlegającego legalizacji, co ma wpływ na kierunek podejmowanego rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że taki charakter miały zastrzeżenia zgłoszone w toku postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem LWINB przez G.S. Zostały one przez organ zażaleniowy potwierdzone, co było wynikiem m.in. stwierdzenia, że zachodzą wątpliwości, czy treść przedstawionego PINB przez skarżącą zaświadczenia Burmistrza [...] z 3 listopada 2023 r., znak RKG.6722.3.9.2023.AK.7 uwzględnia prawidłową charakterystykę budynku letniskowego objętego postępowaniem legalizacyjnym i dokonuje prawidłowej wykładni postanowień uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wypoczynkowo-turystycznych nad jeziorem O. ([...]), Gmina [...]Dz. Urz. Woj. Lubus. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Zasadność zarzutów organu zażaleniowego potwierdził Sąd I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jakim zakresie PINB w ponownym postępowaniu powinien dokonać pogłębionych ustaleń co do spełnienia przesłanki zgodności inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, co w sytuacji objęcia tychże wniosków zarzutem kasacyjnym na płaszczyźnie interpretacyjnej związanej z zanegowaniem przez skarżącą kasacyjnie wyłącznie ogólnej dopuszczalności przyznania organowi nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym prawa do weryfikacji prawidłowości przedłożonego zaświadczenia - w świetle przyjętej wykładni art. 48b ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 i 1a p.b. – nie pozwala przytoczonej oceny prawnej Sądu I instancji poddać merytorycznej analizie, a w konsekwencji uznać za niepoprawną. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.