II OSK 3078/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1155/24 w sprawie ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2024 r. znak: DOR.521.7.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1155/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji), oddalił skargę Starosty [...] (strona, skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) z dnia 13 marca 2024 r., nr DOR.521.7.2024.AMO w przedmiocie kary pieniężnej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 16 lipca 2021 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę modułowego zaplecza szatniowo-sanitarnego w kompleksie edukacyjno-rekreacyjnym z wewnętrzną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], obręb geodezyjny [...] Obręb [...], gm. [...]. W piśmie z dnia 7 grudnia 2021 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia. Z kolei postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 725 dalej – p.b.), Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym w terminie do 10 stycznia 2021 r. (powinno być 10 stycznia 2022 r.) Inwestor uzupełnił dokumentację 31 grudnia 2021 r. Decyzja Starosty [...] nr 2445/2021 zatwierdzająca projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę ww. inwestycji została wydana 31 grudnia 2021 r. Postanowieniem z 12 lutego 2024 r. znak: IR.I.7840.4.7.2024, wydanym na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 Pr. bud Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę z 16.07.2021 r. znak: B-l.6740.12.61.2021 o 78 dni, w związku z czym wymierzył temu organowi karę w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki, tj. [...] zł. W zażaleniu na postanowienie, Starosta [...] zarzucił organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 p.b. z uwagi na pominięcie przywołanych w art. 35 ust. 8 p.b. przyczyn niezależnych od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r., nr DOR.521.7.2024.AMO Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Świętokrzyskiego. Zdaniem GINB, Wojewoda prawidłowo przyjął, że okres rozpatrywania ww. wniosku przez Starostę [...] faktycznie wyniósł 168 dni (od wpływu wniosku 16 lipca 2021 r., do wydania decyzji z 31 grudnia 2021 r.) Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda prawidłowo odliczył 65 dni z uwagi na art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., 1 dzień, gdyż termin 65 dni upłynął w niedzielę oraz 24 dni (tj. okres od 7 grudnia 2021 r., do 31 grudnia 2021 r.) w związku z nałożonym postanowieniem do uzupełnienia braków (168-65-1-24=78). W związku z tym zasadnie przyjęto, że Starosta [...] dopuścił się 78-dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości [...] zł. Odnosząc się do argumentacji zażalenia GINB przypomniał, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego z uwagi na pandemię COVID-19 miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., a w realiach niniejszej sprawy wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty [...] 16 lipca 2021 r. Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej "analizy funkcjonowania systemu realizacji przez Starostę zadań w zakresie wynikającym z ustawy Prawo budowlane..." i przedstawionych przez Starostę [...] "Ustaleń w zakresie realizacji zadań ustawowych - analiza zasobów", GINB wyjaśnił, że jest zobowiązany do nałożenia kary w przypadku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 35 ust. 6 p.b., a więc wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z przekroczeniem terminu 65 dni. Przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 p.b. Dlatego podniesione przez Starostę [...] kwestie związane z terminowością załatwiania spraw z uwzględnieniem zasobów kadrowych (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników) powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę starostwa. Okoliczności podnoszone w tym zakresie przez Starostę nie stanowią przyczyn niezależnych od organu. Organ odwoławczy podkreślił, że pierwszą czynność w spornym postępowaniu administracyjnym, jaką było zawiadomienie stron o jego wszczęciu z 7 grudnia 2021 r., Starosta [...] podjął dopiero w 144 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez Starostę [...] ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę [...] przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Na powyższą decyzję Starosta [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Starosty, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy prawidłowo obliczyły okres załatwienia sprawy, z którego wynika, że Starosta o 78 dni przekroczył termin na wydanie decyzji. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że wskazane opóźnienie nie było zawinione przez organ, ponieważ w okresie rozpoznawania wniosku inwestora trwał stan epidemii i organ miał trudności związane z absencją pracowników, tj. opóźnienia tego nie można uznać za zwłokę w rozumieniu art. 35 ust. 6 p.b. Według Sądu organy niewadliwie również uznały, że nie nastąpiły żadne pozytywne przesłanki wyłączające bądź ograniczające odpowiedzialność Starosty za niewydanie w terminie decyzji. Przywoływane przez Starostę [...] i obszernie zaprezentowane okoliczności związane z utrudnionym funkcjonowaniem Starostwa w sytuacji zwiększonej liczby wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych, wywołanych m. in. przez epidemię COVID-19 będąc przyczynami pozaprawnymi, nie mogą być brane pod uwagę jako argumenty, przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów. Sąd pierwszej instancji nadmienił również, że w okresie prowadzenia spornego postępowania administracyjnego nie obowiązywały już przepisy szczególne ustawy COVID-19 dotyczące m.in. wstrzymania biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepisy na które powołuje się skarżący zostały uchylone ponad rok przed złożeniem wniosku przez inwestora. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy słusznie nie zastosowały art. 189e k.p.a., bowiem jest to przepis prawa materialnego ustanawiający odrębny typ postępowania, w którym uczestnikami są wyłącznie organy administracji publicznej, nie zaś strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Przepis art. 35 ust. 6 p.b. ma charakter dyscyplinujący, jest skierowany do organu architektoniczno-budowlanego i nie może mieć do niego zastosowania art. 189e k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta [...] zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 935) naruszenie prawa materialnego tj.: 1/ art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta [...] dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z dnia 31 grudnia 2021 r., nr 2445/2021 zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmującego: budowę modułowego zaplecza szatniowo-sanitarnego na kompleksie edukacyjno-rekreacyjnym z wewnętrzną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], obręb geodezyjny [...] Obręb [...], gm. [...] w wymiarze 78 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty [...], 2/ art. 35 ust. 8 p.b. przez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że okoliczności faktyczne sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę [...] decyzji z dnia 31 grudnia 2021 r., Nr 2445/2021 zatwierdzająca projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmującego: budowę modułowego zaplecza szatniowo-sanitarnego w kompleksie edukacyjno-rekreacyjnym z wewnętrzną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], obręb geodezyjny [...] Obręb [...], gm. [...], okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty [...], co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2024 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 12 lutego 2024 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych; - ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, - zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 2 p.p.s.a. od organu na rzecz Starosty [...] o zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Niniejsza sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a strona przeciwna nie domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Starostę [...] nie ma usprawiedliwionych podstaw. W sprawie nie zostały naruszone wskazane przepisy prawa materialnego. Z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Starosta wydał decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekroczył ustawowo określony termin o 78 dni. Treść art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. wskazuje wprost, że gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi (...) karę w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przywołany przepis realizuje zasadę szybkości postępowania administracyjnego, a użyte w nim sformułowania w sposób jasny określają obowiązki organu wyższego stopnia w razie spełnienia przewidzianych w nim przesłanek. Sąd I instancji prawidłowo zrekonstruował również normę prawną wynikającą z art. 35 ust. 8 p.b., z którego to przepisu wynika, że do terminu, o którym mowa w ust. 6 tego artykułu, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Także treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Od całkowitego czasu trwania postępowania zostały odliczone dni, o których mowa w art. 35 ust. 8 p.b.. Pozostały okres (78 dni) to czas, w którym Starosta, mimo ustawowego obowiązku, nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Jednocześnie prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że opóźnienie w wydaniu decyzji było zawinione przez organ. Takiej sytuacji nie mogą uzasadniać braki kadrowe organu czy też problemy organizacyjne, które też nie mogą wpływać negatywnie na stronę i ograniczać jej prawo do rozpoznania sprawy w zakreślonym przez ustawodawcę terminie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7690/21, LEX nr 3527592 i z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3244/19, LEX nr 3015164). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeanalizował też podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z SARS-Cov-2. Ustawodawca wprowadzał przepisy szczególne, reagując w ten sposób na dynamiczną sytuację związaną z obowiązywaniem na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Tylko na podstawie takich przepisów, obowiązujących w danym czasie, możliwe byłoby przyjęcie, że opóźnienie organu było niezawinione. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568 i 695), przewidywały wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu między innymi terminów administracyjnych. Zostały one jednak uchylone przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 poz. 875) zmieniającej powyższą ustawę z dniem 16 maja 2020 r. W dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (16 lipca 2021 r.) nie obowiązywały zatem przepisy, które mogły mieć wpływ na wstrzymanie biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Z przedstawionych względów, podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle niespornych ustaleń faktycznych sprawy, poprzestanie na twierdzeniach, że Starosta dołożył wszelkich starań, aby zakończyć postępowanie w terminie, nie mogło stanowić okoliczności przesądzającej o obowiązku uchylenia zaskarżonego wyroku. Tak samo argumenty dotyczące kondycji finansowej czy też łącznej wysokości kar wymierzonych organowi nie mogły mieć wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcia - na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki. W rezultacie uprawniona była ocena, że wydane postanowienia w przedmiocie nałożonej kary za zwłokę w wydaniu decyzji są zgodne z przepisami art. 35 ust. 6 i ust. 8 p.b. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.