II OSK 3082/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 322/24 w sprawie ze skargi G. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2023 r. znak DOR.7111.90.2023.MML/DKA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 lipca 2024 r., VII SA/Wa 322/24, oddalił skargę G. S. (dalej: skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2023 r. znak: DOR.7111.90.2023.MML/DKA utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Lubelskiego z 11 sierpnia 2023 r. znak: IF-VII.7840.7.17.2023.BZ o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Zamościa z 20 lutego 2023 r. nr 19/2023 przenoszącej na P. K. decyzję Prezydenta Miasta Zamościa z 28 października 2015 r. znak: U-OZ.6740.1.274.2015.JS, nr 293/2015, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę kamienicy ze zmianą konstrukcji dachu i adaptacją poddasza na funkcję użytkową mieszkalną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w Z. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku, tj.: 1. art 134 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte rozważenie zarzutu naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. polegającego na błędnym uznaniu, że skarżącej nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, gdyż nikt poza inwestorem oraz podmiotem mającym zrealizować dane pozwolenie we własnym imieniu nie może posiadać interesu prawnego w sprawie o przeniesienie pozwolenia na budowę, podczas gdy postępowanie, które się toczyło na wniosek skarżącej nie było postępowaniem o przeniesienie pozwolenia na budowę, w którym stronami są tylko dotychczasowy i nowy inwestor zgodnie z art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej to pozwolenie, w którym stronami są nie tylko strony postępowania, w którym wydano decyzję, ale i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a wnioskodawczyni ma niewątpliwie interes prawny w stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte rozważenie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. polegającego na błędnym jego zastosowaniu w niniejszej sprawie i uznaniu, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż nie była stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wydania przedmiotowej decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę, podczas gdy w niniejszym postępowaniu status strony przysługuje podmiotom mającym interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji, a nie tylko tym, które były stronami w postępowaniu o wydanie tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazania wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej powinny być formułowane pod adresem zaskarżonego wyroku, tymczasem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią w istocie powielenie zarzutów zawartych w skardze wniesionej do Sądu I instancji i w konsekwencji nie uwzględniają stanowiska Sądu I instancji, który w uzasadnieniu wyroku w sposób szczegółowy odniósł się do tych zarzutów, wyjaśniając obszernie kwestie akcentowane przez skarżącą. Nie stanowiło to jednak przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż taki sposób sformułowania zarzutów nie uniemożliwiał ich oceny. Przedmiot niniejszego postępowania stanowiła ocena dopuszczalności żądania przez skarżącą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak uznały bowiem zgodnie organy i co potwierdził Sąd I instancji, skoro skarżąca nie mogła uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę, to nie mogła również skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności wydania tej decyzji. Oznacza to zatem, że tylko powyższa kwestia mogła stanowić przedmiot kontroli kasacyjnej. Wszelkie inne aspekty sprawy dotyczące okoliczności wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jak i decyzji o przeniesieniu tego pozwolenia pozostawały poza oceną Sądu. Przechodząc do oceny legitymacji skarżącej odnośnie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jak wynika bowiem z treści art. 40 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej: u.p.b.) stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor. W omawianym przypadku nie ma zastosowania art. 28 k.p.a., ponieważ nikt poza inwestorem i podmiotem mającym realizować określone pozwolenie we własnym imieniu nie ma interesu prawnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. Interesy pozostałych podmiotów mogą być bowiem naruszone tylko przez samo tworzenie obiektu budowlanego, a nie fakt, że roboty budowlane prowadzi inny niż pierwotnie inwestor. Zmiana inwestora w trybie art. 40 nie jest więc środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Ponadto, o ile słusznie zauważa skarżąca, że postępowanie nieważnościowe jest nowym, odrębnym postępowaniem administracyjnym i nie zawsze musi istnieć tożsamość pomiędzy podmiotami postępowania jurysdykcyjnego (zwykłego) i nadzwyczajnego (w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji), to jednak w postępowaniu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.p.b., taka sytuacja ma niewątpliwie miejsce. Zawężenie kręgu podmiotów w postępowaniu zarówno zwykłym, jak i nadzwyczajnym tylko do podmiotu na rzecz, którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę oraz do podmiotu, który wstępuje w miejsce dotychczasowego inwestora jest skutkiem tego, że w postępowaniu tym sama decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega ani weryfikacji, ani ocenie organów. Nie wpływa tym samym na sytuację prawną osób trzecich, a jedynie stanowi o zmianie osoby inwestora. Nie dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku osób niebędących adresatem decyzji. W konsekwencji przyjąć należało, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę krąg stron tego postępowania ustalany jest wyłącznie na podstawie art. 40 ust. 3 u.p.b. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 40 ust. 3 u.p.b. okazał się bezzasadny. W sprawie nie mógł również znaleźć zastosowania art. 28 k.p.a. Jak już zostało powyżej stwierdzone, decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie może służyć do weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie zatem zarówno art. 28 ust. 2 u.p.b., jak również art. 28 k.p.a. należało uznać za wyłączone. W tej sytuacji zasadnie organ przyjął, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę, zatem nie była ona również uprawniona do skutecznego wnoszenia o stwierdzenie nieważności tej decyzji, co czyniło zasadnym wydanie przez organ w trybie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.