II OSK 3088/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 547/24 w sprawie ze skargi Z. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 4 marca 2024 r., nr IFXIV.7843.11.7.2023 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 547/24, oddalił skargę Z. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z 4 marca 2024 r., nr IFXIV.7843.11.7.2023, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój z 14 września 2023 r., nr Ar.6743.77.2023, w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku garażu przy ul. (...) w J., na działce nr [...], obręb [...]. Decyzja Wojewody Śląskiego, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Prezydenta, wydana zostały na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Zdaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej, budowa obiektu objętego zgłoszeniem Z. J. z 17 maja 2023 r., narusza przepisy uchwały Nr XII/123/2007 Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki M. o symbolu roboczym M86 w J. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2007 r., Nr 161, poz. 3002). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę nie dostrzegł podstaw do zakwestionowania legalności tych rozstrzygnięć. W skardze kasacyjnej Z. J., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 30 ust. 6 pkt 2b Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do złożenia sprzeciwu; - art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przedmiotowa ul. (...) nie stanowi drogę publiczną a nie jest drogą prywatną; - art. 17 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w ww. przepisie uznając ul. (...) za drogę publiczną. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i rozpatrzenie przedmiotowej sprawy pomimo nierozpatrzenia i niezebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominięcie wyjaśnień strony, iż przedmiotowa ul. (...) nie stanowi drogi publicznej, lecz jest drogą prywatną; - art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania przed organem drugiej instancji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, a Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie wniesionego sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy garażu na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. (...) w J., trafnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Przywołany przepis wyraża normę sankcjonującą, określającą konsekwencje prawne uchybienia trzem typom norm tj. norm wynikających z przepisów prawa (dosłownie "innych przepisów"), norm wynikających z przepisów prawa miejscowego, w tym planu miejscowego oraz norm indywidualno-konkretnych wyrażonych w akcie stosowania prawa – decyzji o warunkach zabudowy. W wypadku naruszenia którejkolwiek z takich norm organ ma obowiązek wniesienia sprzeciwu. W sprawie bezsporne jest, że budowa garażu zgłoszona została na działce nr [...] z obrębu [...] w J. objętej uchwałą Nr XII/123/2007 Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki [...] o symbolu roboczym M86 w J. Dz. Urz. Woj. Śląs. Z 2007 r., Nr 161, poz. 3002). Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych wyrysem i wypisem z miejscowego planu, działka objęta inwestycją zlokalizowana jest w przeważającej części w obszarze oznaczonym symbolem 7MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a niewielki jej fragment przeznaczono pod teren oznaczony symbolem 11KDD – teren dróg publicznych dojazdowych. W § 17 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczono obiekty towarzyszące, takie jak garaże, budynki gospodarcze, wiaty. Przy czym w § 17 ust. 2 pkt 2 planu, w ramach określenia zasad lokalizacji budynków wskazano, że: "budynki mieszkalne, gospodarcze i garaże należy sytuować zgodnie z regulacjami przestrzennymi określonymi w rysunku planu, a w przypadku ich braku w nawiązaniu do zabudowy sąsiadującej, prostopadle lub równolegle do kierunku ulicy obsługującej w odległościach od granic działki i krawędzi jezdni określonych w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem § 7 ust. 2 pkt 2, przy czym tam, gdzie na rysunku planu nie określono nieprzekraczalnych linii zabudowy – nie bliżej niż 3 m od linii rozgraniczającej drogi publiczne". Uwzględniając treść ww. przepisów uchwały oraz ustalenia wynikające z rysunku planu należy przyjąć, że plan miejscowy umożliwia zrealizowanie garażu na działce skarżącego, wymagając jednak zachowania odległości od granicy działki i krawędzi jezdni określonych w przepisach odrębnych, przy czym nie bliżej niż w dystansie 3 m od linii rozgraniczającej drogi publiczne. Ustalenia planu wyrażają zatem dwa parametry, pierwszy odwołujący się do przepisów prawa, a drugi określony wprost w planie miejscowym i odwołujący się do linii rozgraniczającej drogi publicznej. Wyjaśnienie do czego odnosi się sformułowanie "linii rozgraniczającej drogi publicznej" wymaga sięgnięcia do przepisów dotyczących planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest określenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, przy czym, stosownie do § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), które obowiązywało w okresie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego, określenie tych linii rozgraniczających dokonuje się poprzez ich wyrysowanie na rysunku planu stanowiącego część graficzną uchwały. W ten sposób pojęcie "linii rozgraniczającej" odnosi się to formy określenia w części graficznej planu miejscowego granicy terenu o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a nie odnosi się do opisu stanu faktycznego na terenie, który jest objęty planem. Prawidłowe odczytanie pojęcia "linie rozgraniczające drogi publicznej" użyte w przepisach planu miejscowego wymaga sięgnięcia do § 28 "Tereny ulic i dróg publicznych, oznaczone symbolami 1KDG, 2KDZ,3 KDL-5KDL, 6KDD-42KDD, 6KDD-42KDD, 43KDX-64KDX" planu miejscowego, gdzie w ust. 2 pkt 4 lit. a wskazano właśnie parametry linii rozgraniczających dla terenów oznaczonych literami KDD, używanych dla oznaczenia terenów dróg publicznych dojazdowych. Podsumowując, linie rozgraniczające dróg publicznych w świetle zapisów samego planu miejscowego to linie rozgraniczające granice terenów o przeznaczeniu oznaczonym literowo KDD w części graficznej stanowiącej rysunek planu miejscowego. Podstawowym celem uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w bliżej nieokreślonej perspektywie czasowej. Ustalenie to ma charakter normatywny, kształtujący zasady, a nie sprawozdawczo – opisowy. Oznacza to, że przeznaczenie pod drogę publiczną może dotyczyć terenu, który nie posiada jeszcze takiego statusu. O ile można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że samo przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości prywatnych, w tym części działki skarżącego nr [...], wykorzystywanych jako droga wewnętrzna, pod teren drogi publicznej dojazdowej (11KDD) nie zmieniło automatycznie formalnego statusu tej drogi, o tyle nie można przyjąć, że z tego powodu przyjęte w planie rozwiązanie nie kształtuje w żaden sposób możliwości inwestycyjnych na działce skarżącego. W realiach sprawy z dołączonego do zgłoszenia z 17 maja 2023 r. szkicu zagospodarowania terenu wynika, że inwestor przewidział lokalizację garażu w odległości około 1 m od linii rozgraniczającej teren oznaczony w planie 11KDD. Pomimo nałożonego w postanowieniu Prezydenta Miasta J. z 22 maja 2023 r. obowiązku doprowadzenia zamierzonej inwestycji do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie usytuowania projektowanego budynku, inwestor nie zmienił lokalizacji planowanej inwestycji, co stanowiło przyczynę wniesienia sprzeciwu przez Prezydenta Miasta J.. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko orzekających organów administracji architektoniczno-budowlanej i Sądu a quo, że ze względu na sprzeczność inwestycji z postanowieniami obowiązującego na terenie nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ziściła się podstawa prawna wniesienia sprzeciwu określona w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone decyzje prawidłowo zaakceptował przeprowadzoną przez organy administracji wykładnię przepisów planu miejscowego skutkującą wniesieniem sprzeciwu do zgłoszenia skarżącego. Sformułowane w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego (w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazano na art. 30 ust. 6 pkt 2b) oraz § 17 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego (w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazano na "art. 17 ust. 2 pkt 2") są w całości bezzasadne. W świetle tego, co powiedziano wyżej wynika, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 8 u.d.p. i związana z nim zasadnicza argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania, że wynikający z § 17 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego wymóg sytuowania budynków nie bliżej niż 3 m od linii rozgraniczającej drogi publiczne, nie ma w sprawie zastosowania, albowiem istniejąca w terenie droga, której przeznaczenie oznaczono symbolem literowym 11KDD, aktualnie nie ma statusu drogi publicznej i stanowi w rzeczywistości jedynie drogę wewnętrzną. Przyszłe inwestycje determinuje bowiem stan planistyczny a nie stan faktyczny w terenie. Jak wyżej wskazano, legalną przyczyną wniesienia sprzeciwu było usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż 3 m od wyznaczonej na rysunku planu miejscowego linii rozgraniczającej teren o przeznaczeniu drogowym 11KDD, a nie sprzeczność z przepisami odrębnymi, w szczególności o drogach publicznych. Kwalifikacja istniejącej drogi jako publicznej albo wewnętrznej ma znaczenie dla oceny legalności usytuowania obiektu budowlanego stosownie do przepisów o drogach publicznych, ale w realiach sprawy zgodność z tymi przepisami nie była przedmiotem kontrowersji. Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej, nieprawidłowo ograniczone wyłącznie w swoich podstawach do przepisów postępowania administracyjnego, tj. zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. nie zostały naruszone przez orzekające organy. Kompletność poczynionych ustaleń faktycznych oraz wszechstronność ich oceny spełnia standardy proceduralne wynikające z ww. przepisów. Stan faktyczny w zakresie niezbędnym do wydania decyzji, został ustalony prawidłowo i z poszanowaniem wskazanych regulacji. Kwestia wyjaśnienia statusu drogi istniejącej na przedmiotowym terenie, w realiach sprawy nie należała do okoliczności mających znaczenie dla wyniku. W skardze kasacyjnej nie wykazano także, aby naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego kasacyjnie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenia co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczność takiego zarzutu uzależniona była od wykazania, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, czego skarżący nie zdołał wykazać w niniejszym postępowaniu. Sąd Wojewódzki dochodząc zatem do uprawnionego wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.