II OSK 3128/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 839/24 w sprawie ze skargi D. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 26 stycznia 2024 r. znak ZN.WOD.4351.93.2023.2.JK w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 7 sierpnia 2024 r., VII SA/Wa 839/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi D. S.A. z/s w K. (Spółka) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z 26 stycznia 2024 r. znak: ZN.WOD.4351.93.2023.2.JK, w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie GDDKiA z 8 listopada 2023 r. znak: O/OL.Z-3.4351.344.2023.UT, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wójt Gminy [...] zwrócił się do GDDKiA o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji Spółki polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr [...] obręb [...], gmina [...]. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 839/24 kolejno wskazano, że postanowieniem z 8 listopada 2023 r. GDDKiA, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2023, poz. 645 ze zm., Udp) oraz art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775, K.p.a.) odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy, pod względem połączenia komunikacyjnego do drogi krajowej nr 63. W uzasadnieniu swego postanowienia organ centralny wskazał, że działka nr [...] objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy, położona jest po lewej stronie drogi krajowej nr 63, zakwalifikowanej na analizowanym odcinku zgodnie z zarządzeniem Nr 9 GDDKiA z 20 marca 2023 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (symbol GP). Z punktu 3.1 lit. a projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz z załącznika graficznego do tegoż projektu wynika, że nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 63, co jest zgodne z art. 43 ust. 1 Udp, i do czego organ nie wniósł zastrzeżeń. Następnie GDDKiA wskazał, że w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji, obsługę komunikacyjną ww. działki przewidziano w sposób następujący: "obsługę komunikacyjną należy realizować z drogi krajowej nr 63 (działka ewidencyjna nr [...] - ul. [...]). Zjazd na drogę publiczną należy wykonać na warunkach określonych przez zarządcę drogi zgodnie z przepisami odrębnymi na etapie rozpoczęcia inwestycji". Ze zgromadzonych materiałów dowodowych, tj. rejestru zjazdów prowadzonego przez zarządcę drogi, projektu stałej organizacji ruchu oraz dokumentacji zdjęciowej wynika, że działka nr [...] posiada bezpośrednie włączenie do drogi krajowej nr 63 w km 53+968 strona lewa. Decyzją z 17 lipca 2023 r. zarządca drogi udzielił Spółce w tym miejscu zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr 63 na działkę nr [...] w obrębie [...] [...], do obsługi obiektu handlowo-usługowego. Pomimo wydania powyższej decyzji, na dzień dokonywania uzgodnienia, brak jest uzgodnienia rozwiązań projektowych zjazdu oraz faktycznego przebudowania zjazdu na działkę nr [...] zgodnie z ww. decyzją i projektem. Z uwagi na powyższe organ centralny stwierdził, że dostęp do drogi krajowej nr 63 zaproponowany w projekcie decyzji organu gminy jest "nie do przyjęcia". Wynika z niego, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma się odbyć zjazdem, który będzie dopiero w przyszłości przebudowany. Natomiast obowiązujące w tym zakresie przepisy jednoznacznie mają wskazywać, że teren planowanej inwestycji w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi mieć zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Jest to warunek podstawowy dla podjęcia dalszych działań w kierunku oceny możliwości zagospodarowania terenu. W momencie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zjazd mający zapewnić obsługę komunikacyjną musi być przebudowany zgodnie z ww. decyzją GDDKiA i dokumentacją projektową opracowaną na podstawie tej decyzji. Dopiero po przebudowie zjazdu, zarządca drogi krajowej nr 63 będzie mógł dokonać bezwarunkowego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego z art. 35 ust. 3 Udp. Jednocześnie GDDKiA poinformował, że planowana jest rozbudowa drogi krajowej nr 63 na odcinku [...], celem podniesienia bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez polepszenie warunków techniczno-użytkowych. W projekcie przewidziano zmianę przebiegu drogi krajowej nr 63 - droga krajowa będzie przebiegać przez działkę nr [...]. Po dokonaniu ww. rozbudowy działka nr [...] nie będzie posiadać bezpośredniego włączenia do drogi krajowej. Dotychczasowa droga krajowa stanie się "starodrożem". 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Spółka. Spółka do wniosku dołączyła kopię wyroku WSA w Warszawie wydanego w sprawie VII SA/Wa 1608/21. 2.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 839/24 przywołano, że powołanym na wstępie postanowieniem z 26 stycznia 2024 r. GDDKiA, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977 ze zm., Upzp), art. 35 ust. 3 Udp oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie wydane w I instancji. Organ centralny podał, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów (mapa zasadnicza w skali 1:1000 załączona do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej) ustalił, że w otoczeniu analizowanej nieruchomości mamy do czynienia ze ścisłą zabudową, dlatego też należało przyjąć, że działka nr [...] stanowi teren leżący w otoczeniu drogi krajowej nr 63, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. W sąsiedztwie działki nr [...] zlokalizowane jest skrzyżowanie drogi krajowej nr 63 z działką drogową nr [...], stanowiącą własność Gminy [...]. Do działki nr [...] przylega działka drogowa nr [...], stanowiąca własność Gminy [...]. Analizując projekt decyzji o warunkach zabudowy, pod kątem warunków wymienionych w art. 43 ust. 1 Udp, organ wskazał, że zgodnie z mapą zasadniczą w skali 1:1000 nadesłaną przez Wójta Gminy [...] nieprzekraczalna linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 63 została ustalona w odległości 10 m. Ponadto w treści projektu decyzji wskazano w pkt 3 ppkt 3.1 a), że "nieprzekraczalna linia zabudowy - jak w załączniku nr 1 do decyzji tj. - 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.". Zatem powyższe zapisy spełniają wymogi zawarte w art. 43 Udp. Analizując drugi warunek uzgodnienia (art. 35 ust. 3 ww. ustawy), organ stwierdził, że włączenie do ruchu drogowego zapewnia zjazd. W przedmiotowej sprawie zmiana zagospodarowania ma polegać na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr [...] obręb 11-[...], gmina [...] (jak wynika z załącznika nr 2 do projektu decyzji o warunkach zabudowy, tj. części tekstowej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 Upzp, przedmiotowa działka nr [...] ma oznaczenie RIVb, Br-RIVa), czyli na terenie dotychczas wykorzystywanym rolniczo. W projekcie decyzji pkt 3.5 a) sprecyzowano, że "obsługę komunikacyjną należy realizować z drogi krajowej nr 63 (działka ewidencyjna nr [...] - ul. [...]). Zjazd na drogę publiczną należy wykonać na warunkach określonych przez zarządcę drogi zgodnie z przepisami odrębnymi na etapie rozpoczęcia inwestycji. W obrębie nieruchomości należy zapewnić miejsca postojowe dla użytkowników nieruchomości". Ww. skomunikowanie nie zostało przedstawione na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ wskazał, że działka nr [...], na której zrealizowana ma zostać inwestycja posiada urządzony zjazd gruntowy do drogi krajowej nr 63, zlokalizowany w km 53+968 strona lewa drogi krajowej nr 63. Ponadto ostateczną decyzją z 17 lipca 2023 r. GDDKiA udzielono zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr 63 w km 53+968 strona lewa na działkę nr [...] w obrębie 11-[...], do obsługi obiektu handlowo-usługowego z zastrzeżeniem warunków wymienionych w pkt od 1 do 14 decyzji. Wskazując na rodzaje zjazdów, które wymieniono w § 54 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. 2022, poz. 1518), GDDKiA uznał, że właściwym do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości jest zjazd zwykły. Nadto organ zaznaczył, że orzeczenie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może być warunkowe, czyli, że organ może albo uzgodnić projekt decyzji, jeżeli zgadza się z zapisami w nim zawartymi, albo odmówić takiego uzgodnienia, jeżeli wnosi zastrzeżenia do zawartych w nim zapisów. Z uwagi na to zjazd, który miałby obsługiwać ocenianą inwestycję, musi spełniać warunki techniczne stawiane tego typu zjazdom i musi istnieć w chwili uzgadniania projektu. Droga krajowa nr 63 na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP) i musi spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową. Organ podał również że zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2020/2021 r. natężenie ruchu było wysokie na odcinku drogi krajowej nr 63 od km 45+798 do km 69+252 i wynosiło 4924 poj./dobę. W ocenie organu planowana inwestycja generowałaby znacząco większy ruch na drodze krajowej nr 63. W obecnym stanie faktycznym funkcjonuje nieprzebudowany zjazd gruntowy do działki nr [...], który nie spełnia wymagań pod względem parametrów technicznych, koniecznych do komunikacji przez pojazdy osobowe, ale również pojazdy służące do obsługi ww. inwestycji np. śmieciarki, samochody ciężarowe dostarczające towar. Tymczasem zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Istniejący zjazd jest zjazdem gruntowym i nie spełnia wymagań technicznych dla zjazdu publicznego wymaganego dla zabudowy usługowo-handlowej. Zjazd dla tego typu zabudowy wymaga nawierzchni twardej oraz odpowiednich promieni wjazdowych. W związku z tym istniejący zjazd gruntowy z drogi krajowej nr 63 do działki nr [...] należy przebudować. Dopiero przebudowa zjazdu do parametrów wskazanych w pkt od 1 do 14 decyzji z 17 lipca 2023 r. GDDKiA zapewni odpowiednią ochronę dla ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi. Oczywistym wydaje się fakt, że zwiększony ruch pojazdów do budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą wymaga innych rozwiązań komunikacyjnych niż połączenie pola uprawnego (gruntu ornego) z drogą, jak funkcjonowało to dotychczas. Zdaniem GDDKiA, ponieważ przedmiotowa nieruchomość, na której ma powstać przedmiotowa inwestycja, w dacie orzekania przezeń, nie posiada obsługi komunikacyjnej, która może zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa na drodze krajowej, a projektowane rozwiązania nie zapewniają bezpieczeństwa użytkownikom tej drogi, w ocenie GDDKiA nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. 3.1. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółka, zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 35 ust. 3 Udp poprzez błędne przyjęcie, iż niemożliwym jest w obecnym stanie faktycznym uzgodnienie projektu ww. decyzji, bowiem pozytywne rozstrzygnięcie uzależnione jest od fizycznego istnienia zjazdu publicznego; 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez wadliwe przyjęcie, że brak jest spełnienia ww. przesłanki, podczas gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od aktualnego stanu technicznego zjazdu, a stanowi wyłącznie o wymogu dostępu terenu do drogi publicznej; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., w szczególności poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie planowanej inwestycji. 3.2. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. 3.3. Odpowiedź na skargę złożył GDDKiA, wnosząc o jej oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia GDDKiA powinny stanowić przede wszystkim ustalenia, czy planowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr [...], obręb geodezyjny 11 [...], gm. [...] w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr 63, zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W tym celu organ zobowiązany był przedstawić konkretne informacje uzyskane po zweryfikowaniu warunków drogowych panujących na drodze, obejmujące m. in. liczbę i charakter zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją, odległości między tymi zjazdami, występowanie skrzyżowań dróg, intensywność ruchu na drodze krajowej nr 63 oraz kolizyjność występującą na danym jej odcinku. Tymczasem organ, odmawiając przedmiotowego uzgodnienia ograniczył się w zasadzie do samego tylko powołania się na fakt nieprzebudowania przez inwestora zjazdu publicznego z ww. działki [...]. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawierać ma natomiast jakichkolwiek rozważań, które powinny być przedmiotem oceny zarządcy drogi, dokonywanej w trybie art. 35 ust. 3 Udp. W tym względzie organ stwierdził jedynie, że jest wyspecjalizowanym do czynienia tego rodzaju ustaleń, co nie jest kwestionowane w sprawie, jednak w żaden sposób nie ustalił i nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierzone przedsięwzięcie wpłynie na ewentualne zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym na danym odcinku drogi krajowej nr 63. 4.3. Zdaniem sądu wojewódzkiego rację ma wobec tego skarżąca podnosząc, że organ nie wyjaśnił okoliczności, których ustalenie było jego zasadniczą powinnością w przedmiotowym postępowaniu, tj. dlaczego uznaje, że potencjalne wzmożenie ruchu na drodze krajowej nr 63, które będzie generował planowany obiekt, spowoduje, że na danym odcinku tej drogi wzrośnie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. 4.4. Sąd pierwszej instancji za zasadne w związku z tym uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 35 ust. 3 Udp oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp. W ocenie tegoż sądu GDDKiA rozpoznając sprawę, praktycznie w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GDDKiA, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; Ppsa) przedmiotowemu wyrokowi organ zarzuca: 1) naruszenie przepisów postępowania, których to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że GDDKiA naruszył ww. przepisy K.p.a., w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie planowanej inwestycji, w sytuacji gdy wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy w sprawie pozwolił na ustalenie stanu faktycznego w sprawie i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi w omawianym zakresie przepisami prawa materialnego; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez przyjęcie, że organ błędnie przyjął, iż brak jest spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej, gdyż rolą organu uzgadniającego w trybie ww. przepisów, tj. zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, nie zaś oceny aktualnego stanu technicznego przedmiotowego zjazdu, marginalizując przy tym fakt, iż w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy owa możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą przeznaczenia terenu przylegającego do drogi krajowej nr 63 została literalnie wręcz wskazana, w sytuacji kiedy zgodnie z ostateczną decyzją z 17 lipca 2023 r., znak: O/OL.Z-3.4241.47.2023.2.UT, organ wyraził zgodę na przebudowę przedmiotowego zjazdu do obsługi planowanego lokalu usługowo-handlowego, 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp w zw. z art. 35 ust. 3 Udp poprzez przyjęcie, że uzgodnienie organu powinno dotyczyć tylko możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego, tym samym nie ma podstaw prawnych upoważniających go do tego, aby w kontekście art. 35 ust. 3 Udp wypowiadać się co do skomunikowania terenu inwestycji z uwzględnieniem obecnie istniejącego stanu na tej nieruchomości, podczas gdy organ odmówił pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego uczestników, wynikające ze złego stanu technicznego zjazdu z drogi krajowej nr 63 w km 53+968 strona lewa na działkę nr [...] w obrębie [...] [...], pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z 17 lipca 2023 r. zezwalającej na przebudowę zjazdu do parametrów właściwych do obsługi budynku handlowo-usługowego. 5.3. W sytuacji gdyby sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 188 Ppsa, GDDKiA wnosi, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wnosi także o nierozpoznawanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5.4. Zdaniem skarżącego kasacyjnie GDDKiA, skoro w dacie wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia działka inwestycyjna nie posiadała zjazdu o wymaganych przez zarządcę parametrach, to nie można stwierdzić, że przesłanki z art. 35 ust. 3 Udp zostały spełnione. Podkreśla, że strona posiada decyzję w sprawie zgody na przebudowę zjazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym wobec skutecznego zrzeczenia się rozprawy. Zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie zaskarżony wyrok odpowiada prawu, choć zawiera częściowo błędne uzasadnienie. Uzasadnienie zaś wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 6.3. Usprawiedliwione są zarzuty kasacyjne odnośnie do naruszenia przepisów postępowania, w zaskarżonym postanowieniu GDDKiA wskazał na takie ustalenia faktyczne, na podstawie posiadanych danych odnośnie natężenia ruchu drogowego na drodze krajowej nr 63 w rejonie spornego zjazdu, które – w jego ocenie – miały usprawiedliwiać negatywną dla Spółki odmowę uzgodnienia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonym wyroku, zaskarżone postanowienie zawiera (s.6-7) dane, na podstawie których organ oceniał negatywnie skutki dla bezpieczeństwa ruchu drogowego mogące być wywołanymi zamierzoną inwestycją Spółki. Nie są to jednak wystarczające okoliczności, które per se miałyby przesądzać o skuteczności skargi kasacyjnej, skoro sąd pierwszej instancji trafnie wywodził, że samo istniejące natężenie ruchu na drodze, jej kategoria, stanowi wystarczające usprawiedliwienie dla odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. 6.4. Nie są natomiast usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego. W konsekwencji należy przyjąć, co trafnie podniósł WSA w Warszawie, że zarządca drogi powinien w postępowaniu uzgodnieniowym kierować się zakresem swoich zadań oraz swojej właściwości rzeczowej (por. wyroki NSA: z 17 października 2023 r. II OSK 1254/22, z 26 maja 2020 r. II OSK 2386/19; z 27 czerwca 2023 r. II OSK 2329/20, z 10 maja 2022 r. II OSK 1482/19 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Zgodnie z art. 19 ust. 1 Udp, do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 Udp z kolei ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m. in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 Udp wynika natomiast, że do zadań zarządcy drogi należy m. in. planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zakres właściwości rzeczowej zarządcy drogi publicznej wyznacza także przepis art. 35 ust. 3 Udp, zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ uzgadniający powinien rozpoznać sprawę w powyższych granicach kompetencji własnych, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z 17 października 2023 r. II OSK 1254/22, z 19 listopada 2009 r. II OSK 948/09; z 20 grudnia 2010 r. II OSK 1783/09; CBOSA.nsa.gov.pl). Tymczasem GDDKiA usprawiedliwienie dla swego odmownego rozstrzygnięcia uczynił w zakresie kwestii irrelewantnej dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, tj. uwypuklenia stanu faktycznego sprawy polegającego na tym, że zjazd publiczny, który ma obsługiwać pod względem komunikacyjnym planowany obiekt handlowo-usługowy, nie został jeszcze przebudowany wedle decyzji wydanej przez zarządcę drogi. Powyższe ustalenie skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko takie jest nieprawidłowe. Po pierwsze, GDDKiA nie uwzględnia tego, że czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej budowa czy przebudowa takiego zjazdu. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 Udp. Zgodnie z art. 29 ust. 3a Udp zezwolenie na lokalizację zjazdu, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 Udp. W niniejszej sprawie jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji i co też sam organ przyznaje, została wydana decyzja z 17 lipca 2023 r. (znak: O/OL.Z-3.4241.47.2023.2.UT) udzielająca zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr 63 w km 53+968 str. lewa na działkę nr [...] w obrębie [...] [...], do obsługi obiektu handlowo-usługowego. Nie zrealizowano natomiast następczego etapu, tj. nie uzgodniono projektu przebudowy zjazdu, co oznacza, że zjazd nie został wybudowany. Jednakże nie ma to żadnego znaczenia dla oceny możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego wybudowaniem przedmiotowego obiektu Spółki. Należy przyznać rację sądowi a quo, że w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy GDDKiA nie był uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp). Przepis art. 61 ust. 1 Upzp jest adresowany do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jako organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast organy współdziałające w ramach art. 53 ust. 4 Upzp mają swoje własne kompetencje i przepisy merytoryczne wyznaczające ramy działania. Kompetencje tych organów muszą w takim przypadku podlegać wykładni ścisłej. Uprawnienia i obowiązki GDDKIA w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy określają przepisy art. 35 ust. 3 Udp oraz art. 43 Udp. Wynikająca z art. 35 ust. 3 Udp ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp. Przez dostęp do drogi publicznej, dla celów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 2 pkt 14 Upzp) należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. To organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, a więc czy teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo czy ma ona dostęp do drogi publicznej poprzez służebność lub drogę wewnętrzną. Natomiast rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp w zw. z art. 35 ust. 3 Udp, tj. zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do danej drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, czyli ulokowaniem nowej zabudowy. Jest pewnym paradoksem, że uprzednio zarządca drogi krajowej udzielił zgody na realizację zjazdu z działki inwestycyjnej, a później odmawia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której obsłudze komunikacyjnej ma służyć ów zjazd. Wbrew stanowisku organu, unormowania zawarte w art. 35 ust. 3 i art. 29 ust. 2 Udp, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, nie uzależniają uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia zjazdu o parametrach akceptowalnych przez zarządcę drogi z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie można zatem zgodzić się z organem, że tylko już wybudowany czy przebudowany zjazd publiczny spełnia wymóg dostępności do drogi publicznej. Skoro nieruchomość, na której ma być zlokalizowana inwestycja, ma potencjalnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ istnieje możliwość zrealizowania zjazdu, to ma ona w ten sposób formalnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej nawet jeżeli faktycznie zjazd ten nie został jeszcze przebudowany. 6.5. Podkreślić trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy określa, jakie warunki muszą być spełnione, aby konkretna inwestycja mogła zostać zrealizowana. Jeżeli którykolwiek z postawionych warunków nie zostanie spełniony, to inwestycja nie zostanie zrealizowana. Uzależnienie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości wybudowania inwestycji od wykonania/przebudowy zjazdu sprawia, że bez jego wykonania nie będzie można zrealizować całej inwestycji (zob. wyroki NSA: z 12 stycznia 2023 r., II OSK 14/20; z 7 września 2023 r., II OSK 778/22; CBOSA.nsa.gov.pl). 6.6. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia art. 35 ust. 3 i art. 29 ust. 2 Udp nie była błędna, a zastosowanie przez ten sąd w tej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy było prawidłowe. W tej sytuacji podniesione w pkt 2) i 3) skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji, przyjmując prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 Udp oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, sąd wojewódzki zasadnie uwzględnił skargę. 7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.