II OSK 334/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1353/24 w sprawie ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr DOR.521.24.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1353/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Starosty [...], (dalej także: skarżący), na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2024 r., znak: DOR.521.24.2024.AMO, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta [...]. Wyrok zaskarżył w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 682, ze zm.) przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia 26 sierpnia 2021 r. Nr 186/2022 znak: B-I.6740.61.129.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o. elektryczną oraz zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 9,5 m3 na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], gmina [...], w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem, 2) art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta [...] dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia 26 sierpnia 2021 r. Nr 186/2022 znak: B-I.6740.61.129.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o. elektryczną oraz zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 9,5 m3 na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], gmina [...], w wymiarze 78 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty [...], 3) art. 35 ust. 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę [...] decyzja z dnia 26 sierpnia 2021 r. Nr 186/2022 znak: B-I.6740.61.129.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., elektryczną oraz zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 9,5 m3 na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], gmina [...], okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty [...], - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., art. 189 p.p.s.a. oraz 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2024 r. znak: DOR.521.24.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia 29 lutego 2024 r. znak: IR. 1.7840.4.20.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu na rzecz Starosty [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 682, ze. zm.), dalej także: "p.b.", przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku. Ustawodawca jasno określił od kiedy należy liczyć bieg terminu 65 dni, używając sformułowania "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". W przepisie tym nie związano biegu terminu z datą wszczęcia postępowania. Nie uzależniono go także od tego czy wniosek jest kompletny pod względem materialnym i formalnym, czy też nie. Zdarzeniem rozpoczynającym bieg terminu, zgodnie z art. 35 ust. 6 p.b., jest dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1754/08; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 641/08; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2118/10; wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2429/19). Od tak rozpoczętego biegu terminu odliczyć natomiast należy, jak wynika z art. 35 ust. 8 p.b., terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Po uzupełnieniu braków podania termin jest kontynuowany, a nie liczony od początku (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1776/19). Nie można wykluczyć sytuacji procesowej, w której wniosek obarczony jest takimi brakami formalnymi, do których uzupełnienia organ nie jest w stanie wezwać wnioskodawcy, np. brak tożsamości wnioskodawcy, czy też brak jego adresu. Wówczas termin, o którym mowa w art. 36 ust. 6 pkt 1 p.b., należy liczyć od dnia złożenia wniosku umożliwiającego organowi procedowanie w sprawie. Jednak gdy wniosek, tak jak w niniejszej sprawie, został złożony bez tego rodzaju braków, a wymagał jedynie uzupełnienia, do którego organ mógł zobowiązać inwestorów niezwłocznie po jego wpłynięciu, termin należy liczyć od daty złożenia wniosku. Okres wyznaczony na uzupełnienie podania podlega wówczas odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 p.b. O ile organ nie ma możliwości wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w oparciu o niepełny materiał dowodowy, o tyle jego powinnością jest dokonanie kompleksowej oceny przedłożonego materiału w możliwie szybkim czasie i wezwanie inwestora do jego uzupełnienia. W tym przedziale czasowym bieg terminu zostaje niejako przerzucony na inwestora, który tym samym ponosi negatywne skutki własnej opieszałości. Po skompletowaniu podania wcześniej rozpoczęty termin biegnący w stosunku do organu jest kontynuowany. Zbyt późne dokonanie weryfikacji złożonego podania przez organ powoduje, że organ ten ma mniej czasu na wydanie decyzji kiedy materiał dowodowy jest już zupełny. Dopiero czas od nałożenia przez organ obowiązku uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę może być traktowany jako okres zwłoki niezawinionej (por. A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 525). Przyjęcie odmiennego stanowiska rodziłoby niebezpieczeństwo manipulowania przez organ terminem załatwienia sprawy, który mógłby być wyznaczany w sposób dowolny, za każdym razem po ustosunkowaniu się przez inwestora do wezwania o uzupełnienie braków. Praktyka taka usprawiedliwiałaby bezczynność organu na początkowym etapie postępowania (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1776/19, LEX nr 3065260). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 8 p.b. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została decyzja Starosty [...] z dnia 26 stycznia 2022 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku, okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty [...]. Wypada również podzielić stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonym postanowieniu, że ani liczba wpływających do organu wniosków ani braki kadrowe w urzędzie będącym aparatem pomocniczym organu, jak również problemy finansowe Powiatu nie dają podstaw do uznania okresu pomiędzy terminem przewidzianym w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., a dniem wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę za okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu w rozumieniu art. 35 ust. 8 p.b. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w ugruntowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 521/16, LEX nr 2297765; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 557/19, LEX nr 2866195; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3244/19, LEX nr 3015164; wyrok NSA z dnia 24 marca 2023, sygn. akt III OSK 7690/21, LEX nr 3527592 oraz wyrok NSA z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 309/23, LEX nr 3702861), podzielanej w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Zastrzec jednak trzeba, że ocena istotnych, z punktu widzenia art. 35 ust. 8 p.b, okoliczności faktycznych i procesowych każdorazowo powinna być odnoszona do konkretnej sprawy administracyjnej. Nie można bowiem wykluczyć, że zespół określonych okoliczności faktycznych jak i procesowych, obejmujący realne możliwości organu opanowania zwiększonych w stopniu nadzwyczajnym zadań, będzie mógł być zakwalifikowany jako przyczyny opóźnień niezależnych od organu. Warunkiem koniecznym, acz niewystarczającym jest uwzględnienie przez organ prawa strony do przebiegu postępowania, który umożliwi stronie sprawną realizację inwestycji. Przy czym szybkość postępowania, także w przypadku złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, nie jest celem samym w sobie. Należy bowiem zauważyć, że proces inwestycyjny wiąże się z przygotowaniami oraz działaniami organizacyjnymi, finansowymi i prawnymi. Inwestor ma prawo zakładać, że realizacja inwestycji będzie rozpoczęta niezwłocznie, w sytuacji spełnienia przezeń wymogów zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, w terminie określonym w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Niedochowanie przez organ terminu wydania decyzji jest nie tylko kwestią formalną, zaburza także przebieg procesu inwestycyjnego. Takie skutki niedochowania terminu mogą być w pewnym zakresie złagodzone, czy nawet zniwelowane poprzez podjęcie przez organ czynności o charakterze zbliżonym do czynności, o których mowa w art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Nie kwestionując tego, że regulacja zawarta w przepisach art. 35 ust. 6-8 p.b. ma charakter kompletny, można przyjąć, że w niektórych sytuacjach, organ mógłby podjąć próbę wykazania, że opóźnienie jest wynikiem przyczyn niezależnych od organu, gdyby poinformował inwestora o przyczynach braku możliwości wydania decyzji w terminie oraz wskazał termin załatwienia sprawy. Nawet bowiem, gdy organ funkcjonuje w warunkach znacznie zwiększonego wpływu spraw, a podjęte działania organizacyjne nie przynoszą natychmiastowego efektu, obowiązkiem organu jest wstępne zbadanie wniosku oraz określenie braków podania, określenie przybliżonego terminu rozpatrzenia podania i wezwanie strony do uzupełnienia braków, zaś w przypadku złożenia kompletnego podania i projektu, poinformowanie strony o przyczynach niemożności wydania decyzji w terminie, a także o przybliżonym terminie załatwienia sprawy. Brak tych podstawowych czynności niewątpliwie uniemożliwia inwestorowi dostosowanie działań faktycznych (zakup materiałów, zawarcie umów z wykonawcami) do uwarunkowań prawnych procesu inwestycyjnego. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że pierwsza czynność została przez organ podjęta po upływie terminu do wydania decyzji. Jednocześnie organ nie wykazał aby w odniesieniu do niniejszej sprawy wystąpiły szczególne indywidualne okoliczności wykraczające poza trudności organizacyjne. Decyzja została zatem wydana po upływie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. W okresie od wpływu podania do dnia wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku organ nie poinformował strony o braku możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w ustawowym terminie. Nie wskazał nawet przybliżonego terminu załatwienia sprawy. Opóźnienia spowodowane epidemią COVID-19 miały miejsce kilkanaście miesięcy przed wniesieniem podania w niniejszej sprawie. Jest oczywiste, że przedłużenie terminów załatwienia spraw z powodu epidemii COVID-19 było przewidziane w okresie kwietnia i maja 2020 r. i nie dotyczy niniejszej sprawy. Poprzestając na okolicznościach niniejszej sprawy można skonstatować, że organ miał kilkanaście miesięcy na sukcesywne likwidowanie zaległości powstałych w okresie epidemii COVID-19. Nie można także w odniesieniu do przedmiotowego projektu budowlanego przyjąć, że sprawa miała szczególnie skomplikowany charakter. Potwierdza to chociażby charakter inwestycji oraz zakres braków, które inwestor niezwłocznie uzupełnił. Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są z urzędu okoliczności dotyczące wymierzenia Staroście [...] kar pieniężnych na podstawie art. 35 ust. 6 p.b. w innych sprawach. Również w tych sprawach pierwsze czynności były podejmowane przez Starostę po upływie kilku miesięcy od daty złożenia wniosku. Tryb działania przyjęty w niniejszej sprawie był zatem przejawem szerzej stosowanej praktyki organu, która w świetle art. 35 ust. 6 p.b., nie mogła być zaaprobowana. W konsekwencji uprawniona była ocena organu, a także Sądu pierwszej instancji, według której, Starosta [...] nie wykazał aby zachodziły okoliczności o których mowa w art. 35 ust. 8 p.b. W efekcie bezzasadna jest także sformułowana w zarzucie kasacyjnym nr 2 teza o niewłaściwym zastosowaniu art. 36 ust. 6 pkt 1 p.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.