II OSK 368/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy sekretarzy sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 373/24 w sprawie ze skargi E. S., I. S., Z. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2024 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od E. S., I. S., Z. S. i M. S. na rzecz Wojewody [...] kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S., I. S., Z. S. i M. S. (dalej skarżące) na decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z [...] maja 2024 r. znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wyrokiem z 28 listopada 2024 r. o sygn. II SA/Ke 373/24, stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 980 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyraził pogląd, że przepisem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."), znajdującym wprost zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311; dalej "specustawa"), jest art. 35 ust. 5 pkt 2, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak stwierdził Sąd, okoliczność zrealizowania części robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji ZRID nie została zakwestionowana w toku postępowania administracyjnego, kwestia ta nie była również przedmiotem dociekań organów. W decyzji Starosty [...] z [...] marca 2024 r. nie znalazła się jakakolwiek ocena w tym zakresie, zaś w zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał jedynie, że kontrola prawidłowości tych robót, wykonanych w pasie drogowym, leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Stanowisko to Sąd uznał za wadliwe, wskazując, że nie uwzględnia ono treści art. 11i ust. 1 specustawy drogowej i odpowiedniego zastosowania w tym postępowaniu art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Wojewoda, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci: 1) art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 4 Pr.bud. poprzez ich niezastosowanie, gdy w wypadku spełnienia wymagań w tych przepisach określonych właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (w niniejszej sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), 2) art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 2 Pr.bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w ramach odpowiedniego stosowania przepisów Pr.bud. do postępowań o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma zastosowanie art. 35 ust. 5 pkt 2 tej ustawy, gdy przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (także zwana dalej: ZRID) organ administracji publicznej związany jest wnioskiem inwestora i przedłożonymi dokumentami w szczególności zakresem robót budowlanych przewidzianych w projekcie architektoniczno-budowlanym, 3) art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 2 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie doszło do zatwierdzenia zaskarżoną decyzją wcześniej wykonanych prac budowlanych, i organ powinien odmówić zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej, 4) art. 11a w zw. z art. 11d specustawy poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż organ przy wydaniu decyzji ZRID mógł odmówić wykonania prac, pominąć prace wskazane we wniosku inwestora na działce należącej do stron postępowania; II naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy, poprzez stwierdzenie, że wydanie decyzji Wojewody z [...] maja 2024 r. znak: [...] oraz decyzji organu I instancji (decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2024) nastąpiło z naruszeniem prawa pomimo, że wydane orzeczenie nie naruszało prawa z uwagi na wystąpienie przesłanek wznowieniowych lub nieważnościowych określonych w art. 145 i 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy poprzez ich niezastosowanie i nieoddalenie skargi zwykłej, gdy wystąpienie w decyzji wad zwykłych uzasadniało oddalenie skargi a nie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa, które to naruszenie prawa ustawodawca przewidział przy wystąpieniu wad kwalifikowanych decyzji, 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, tzn. dowodach i faktach nieznajdujących się w aktach sprawy i przyjęcie, że oświadczenie E. S. złożone na rozprawie przed Sądem w dniu 28 listopada 2024 r. w zakresie przywrócenia stanu pierwotnego, tj. istniejącego przed rozpoczęciem robót w obrębie rowu znajdującego się przy działce strony postępowania dodatkowo przekonuje o prawdziwości twierdzeń, na których strona skarżąca oparła zarzuty zgłoszone w sprawie, gdy z ww. przepisu wynika zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 Kpa. w zw. z art. 7 i 77 Kpa. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organy (Starosta i Wojewoda) nie zbadały w sposób wyczerpujący czy w sprawie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 35 ust. 5 pkt 2 Pr.bud., gdy w toku postępowania administracyjnego wyjaśniano kwestie budowania rowu i kierowano do inwestora pismo w zakresie odniesienia się do zarzutów odwołania oraz ewentualnej możliwości zmiany rozwiązań projektowanych planowanej inwestycji zgodnie z żądaniem odwołujących. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "zwykłej", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o wydanie orzeczenia na rozprawie. Zdaniem Wojewody do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 2 Pr.bud., niweczy on bowiem cel specustawy jakim jest przyspieszenie i uproszczenie wydawania decyzji w tym przedmiocie. Decyzja ZRID nie mogła zatwierdzić wcześniej wykonanych robót budowlanych, gdyż nie wynika to z przepisów specustawy. Stanowisko, zgodnie z którym w przypadku gdy dane roboty budowlane wykonano i organ powinien odmówić wydania decyzji ZRID, stoi w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem, że organ związany jest wnioskiem inwestora. Przyjmując, za Sądem, że organ wydający decyzję powinien odmówić jej wydania w zakresie złożonego wniosku, powodowałoby ingerencję organów w zakres złożonego wniosku, którym są związane. Jak stwierdził Wojewoda, stosowanie art. 35 ust. 5 pkt 2 Pr.bud. wymagałoby dokonania kontroli budowy w terenie i odmówienia wydania decyzji na zrealizowane obiekty, co przeczyłoby idei specustawy. Biorąc pod uwagę, jak dalece idące skutki wywołuje decyzja ZRID, ograniczono możliwość wyeliminowania jej z obrotu prawnego w sytuacji wystąpienia wad kwalifikowanych. Wady zwykłe decyzji, powinny prowadzić do oddalenia skargi. Wobec braku wydania orzeczenia oddalającego skargę, naruszono, zdaniem Wojewody, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji. Istota zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym pomięto fakt zrealizowania części robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji ZRID, Starosta w wydanej decyzji nie podjął się oceny w danym zakresie, w zaskarżonej decyzji zaś wskazano jedynie, że kontrola prawidłowości tych robót, wykonanych w pasie drogowym, leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Sąd uznał działanie organów w danym zakresie za wadliwe, bo nie uwzględniające treści art. 11i ust. 1 specustawy i odpowiedniego zastosowania w tym postępowaniu art. 35 ust. 5 pkt 2 Pr.bud. i stwierdził w konsekwencji, że rozstrzygające w sprawie organy obu instancji naruszyły powołane przepisy. Wojewoda, wobec odnotowanych przez Sąd I instancji wad w wydanych decyzjach, wskazał, że ich wystąpienie uzasadniało oddalenie skargi, nie zaś stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie Wojewodzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko akcentujące związanie organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora. Podkreśla się, że w świetle przepisów specustawy, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie może w ramach tych przepisów uznaniowo modyfikować przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 1730/14, OSK 2675/18, II OSK 1332/21, II OSK 1103/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednakże konieczności bezrefleksyjnego wydania orzeczenia zgodnie z jego żądaniem, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2024 r. o sygn. II OSK 1670/24 (dostępny w CBOSA), uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prowadzi wprost do odjęcia prawa własności. Z tego powodu oceniając zakres nieruchomości przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie można zupełnie abstrahować od fundamentalnych standardów konstytucyjnych dotyczących wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Powołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z innymi przepisami ustawy zasadniczej, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy jest to "konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną błędnie jednak Sąd I instancji uznał, że wobec braku uwzględnienia przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 11i ust. 1 specustawy i odpowiedniego zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 2 Pr.bud. i dostrzeżenia uchybień w tym zakresie, należało stwierdzić wydanie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda odniósł się do podnoszonych przez skarżące w odwołaniu od decyzji organu I instancji wątpliwości w zakresie będącej ich własnością działki nr [...]. Przypomnieć trzeba, że jak wynika z akt sprawy, złożony przez inwestora wniosek zawierał elementy wymagane art. 11d ust. 1 specustawy, dołączono do niego dokumenty, powołanych w zaskarżonej decyzji organów, w których wskazano, że nie są one właściwe do opiniowania danego przedsięwzięcia na podstawie przepisów specustawy. Inwestor dołączył do wniosku oświadczenie, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż całkowita długość przedsięwzięcia wynosi 157 m, tj. poniżej 1 km. Projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dołączony do wniosku spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 Pr.bud.. W tym stanie sprawy, sam fakt zrealizowania części robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji ZRID, dostrzeżony przez Sąd I instancji jako wada wydanych w sprawie decyzji obejmujących zezwolenie na realizację inwestycji drogowej m.in. na działce należącej do skarżących, nie uprawniał Sądu I instancji do stwierdzenia wydania rozstrzygnięć w powołanym przedmiocie z naruszeniem prawa. Roboty budowlane wykonywane na rowie obejmowały pas drogowy i jako zrealizowane podlegały kontroli w zakresie ich prawidłowości właściwemu powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego. Brak zgody natomiast na przebieg inwestycji przez nieruchomości należące do stron postępowania, nie upoważniał organu do wydania decyzji o odmowie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Co istotne, w dacie wydania wyroku objętego skargą kasacyjną upłynęło 60 dni od rozpoczęcia budowy drogi, na fragmencie działki należącej do skarżących. Wobec tego Sąd I instancji nie mógł uchylić decyzji ZRID, przepis art. 31 ust. 2 specustawy stanowi bowiem lex specialis w stosunku do przepisów p.p.s.a. i przewiduje ograniczenia w orzekaniu przez sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy. W praktyce stosowania art. 31 ust. 2 specustawy pojawiły się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kontrowersje co do rozstrzygnięć, jakie może podjąć wojewódzki sąd administracyjny kontrolujący decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Według pierwszego z poglądów, jeśli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej cechuje się wadami określonymi w art. 145 § 1 Kpa. lub w art. 156 § 1 Kpa., to – jeżeli zachodzi warunek określony w art. 31 ust. 2 specustawy – sąd administracyjny nie ma prawa uchylenia zaskarżonej decyzji i może jedynie stwierdzić jej wydanie z naruszeniem określonych przepisów prawa – na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast jeżeli kontrola legalności decyzji spowoduje uznanie przez sąd, że w sprawie zaszło naruszenie prawa spowodowane przyczynami innymi niż zaistnienie przesłanek wznowieniowych lub nieważnościowych, to w takim przypadku nie można orzec o uchyleniu skarżonej decyzji. Skoro nawet fakt wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wystarcza do jej uchylenia, to tym bardziej nie może być ono wynikiem stwierdzenia innych wad tej decyzji wymienionych w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy) i c (inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) p.p.s.a. Pogląd ten, będący rezultatem zastosowania wobec komentowanego przepisu wykładni celowościowej, a nie tylko literalnej, zasługuje na aprobatę. W ramach powyższego stanowiska istnieje jednak dalsza rozbieżność poglądów, dotycząca mianowicie kwestii orzeczenia, jakie powinien wydać sąd w sytuacji, w której nie dojdzie do uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej charakteryzującej się wadami innymi niż te określone w art. 145 § 1 lub w art. 156 § 1 Kpa.. W orzecznictwie bywa wyrażany choć nie jednoznacznie pogląd, że w takiej sytuacji sąd powinien oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy. Odnotować można jednak pogląd przeciwny, że w takim przypadku sąd nie powinien oddalać skargi, lecz orzec o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa właśnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 i wskazać przy tym w uzasadnieniu wyroku te naruszenia, którymi decyzja będzie dotknięta (tak: M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2021, komentarz do art. 31). Naczelny Sąd Administracyjny w realiach niniejszej sprawy przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym wobec stwierdzenia braku wad skutkujących wznowieniem albo stwierdzeniem nieważności, skarga podlega oddaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..