II OSK 375/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 132/23 w sprawie ze skargi W.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie legalności prowadzenia robót budowlanych postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić W.B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych z tytułu uiszczonego wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 listopada 2023 r., II SAB/Po 132/23, w wyniku rozpoznania skargi W.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: PINB) w przedmiocie "wstrzymania wykonania robót budowlanych" (legalności prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. Z. w O.), zobowiązał PINB do rozpoznania wniosku skarżącego z 14 grudnia 2020 r., zarejestrowanego pod nr. PINB.5030.119.2020SM w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności (pkt II), uznał, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2000 zł (pkt IV), zasądzając równocześnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V). Wskazując powody uwzględnienia skargi, Sąd I instancji stwierdził, że zakres kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności został wyznaczony w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie oś sporu, jak wskazał Sąd, koncentruje się na ustaleniu, czy zarzucana PINB bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o wstrzymanie prowadzenia przez inwestora robót budowlanych na działce nr ew. [...] w O. rzeczywiście istniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Sąd I instancji zauważył, że skarżący postępowanie zainicjował wnioskiem z 14 grudnia 2020 r. W wyniku jego rozpoznania PINB postanowieniem z 10 lutego 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z 24 marca 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r., II SA/Po 317/21 uchylił ww. postanowienia organów nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., II OSK 2168/21 oddalił wniesioną od tego orzeczenia skargę kasacyjną. Mając to na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że bieg terminu do załatwienia sprawy biegnie od momentu, w którym WWINB otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a.) – w niniejszej sprawie był to dzień 18 maja 2023 r. Skoro termin rozpatrzenia wniosku rozpoczął swój bieg w tej dacie, zdaniem Sądu I instancji przyjąć należało, że zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., kontrolowana sprawa powinna być rozpoznana do 18 czerwca 2023 r., w przypadku zaś jej szczególnego skomplikowania do 18 lipca 2023 r. Skarżący skargę na bezczynność wniósł 8 sierpnia 2023 r., co świadczy o zaistniałej bezczynności, która dodatkowo, jak podkreślił Sąd I instancji, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ PINB zlekceważył obowiązki, jakie na nim ciążą. Organ dostał bowiem zalecenia Sądu, których nie wykonał niezwłocznie. Powyższe nakazywało przyznać skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumę pieniężną w wysokości 2000 zł. Powyższy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Mając na uwadze brak podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie do dnia wyrokowania, Sąd zobowiązany był, jak wskazał, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać organ do rozpoznania wniosku złożonego przez skarżącego, ustalając termin, w którym powinno to nastąpić. PINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania, podczas gdy z uwagi na wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia, tj. decyzji z 2 października 2023 r., nr 38/2023 postępowanie w sprawie skargi na bezczynność tego organu stało się bezprzedmiotowe. Z uwagi na powyższy zarzut skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40, następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a., ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę na bezczynność PINB, która podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną do Sądu I instancji skargę za niedopuszczalną, nie stwierdził natomiast, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, bezprzedmiotowości toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania, albowiem argumenty, które miałyby to stanowisko wspierać, pozbawione są w sposób oczywisty zasadności. W ich kontekście wypada jedynie przypomnieć, że w stanie prawnym, który powinien być uwzględniony przez Sąd I instancji, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność nie może skutkować umorzeniem postępowania sądowego, lecz prowadzić może co najwyżej do odpadnięcia podstawy nakazującej sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie w określonym terminie stosownego aktu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Odwołanie się do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63, zgodnie z którą przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, pomija, że wyrażona w tej uchwale zasada orzekania została przyjęta na gruncie nieobowiązującego już stanu prawnego. Objęty dokonywaną w uchwale wykładnią przepis art. 149 p.p.s.a. stanowił, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarżący kasacyjnie organ w rozpatrywanej sprawie nie powinien nadawać doniosłości procesowej wydaniu decyzji z 2 października 2023 r., nr 38/2023, którą umorzone zostało postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w O. z uwagi na niestwierdzenie przez PINB podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) względem tego obiektu budowlanego, zobowiązany był natomiast uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2022 r., II OSK 2168/21, w którym poddany rozważeniu został charakter zgłoszonego przez skarżącego żądania wszczęcia ww. postępowania. Również Sąd I instancji był zobowiązany mieć na uwadze stanowisko zajęte w powyższym orzeczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem łącząc się z zagadnieniem dopuszczalności zainicjowania na wniosek skarżącego w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego kontroli legalności robót budowlanych prowadzonych na działce nr ew. 40 w Ostrowie Wielkopolskim, stanowisko to ważyło na ocenie dopuszczalności wniesionej przez skarżącego skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Odnotowaniu w sprawozdawczej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku faktu uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 sierpnia 2023 r., II SA/Po 317/21 postanowienia WWINB z 24 marca 2021 r., nr WOA.7722.46.2021.MKA i poprzedzającego je postanowienia PINB z 10 lutego 2021 r., nr 15/2021 odmawiającego w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z 14 grudnia 2020 r. wszczęcia postępowania dotyczącego legalności prowadzenia na działce nr ew. [...] w O. spornej budowy jakkolwiek towarzyszyło zauważenie, że wniesiona od tego orzeczenia skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., II OSK 2168/21, tym niemniej Sąd I instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi na to, iż taka forma rozstrzygnięcia nie wynikała z akceptacji oceny prawnej sformułowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku, ale wyłącznie z uznania, że wyrok prowadzący do uchylenia obu aktów odmawiających wszczęcia postępowania odpowiada prawu. Tenże wniosek Naczelny Sąd Administracyjny oparł na stwierdzeniu, że w kontrolowanej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania. W odróżnieniu od orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który twierdzenie o wadliwym zastosowaniu przez organy nadzoru budowlanego ww. przepisu powiązał z niewystarczającym wykazaniem w sprawie przesłanek umożliwiających odmowę wszczęcia na żądanie skarżącego, pozostającego właścicielem sąsiedniej nieruchomości, postępowania dotyczącego robót budowlanych, które miałyby być prowadzone niezgodnie z pozwoleniem na budowę, Naczelny Sąd Administracyjny powyższy wniosek wyprowadził z uznania, że art. 53a ust. 1 p.b. został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nieprawidłowo zinterpretowany, ponieważ ustawodawca wskazując, iż postępowanie określone w rozdziale 5a p.b. może być wszczęte z urzędu, w całości wyłączył w nim zasadę skargowości, a co za tym idzie możliwość wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które może być uruchomione wyłącznie z urzędu. Podkreślenie w przywołanym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wniosek skarżącego z 14 grudnia 2020 r. nie mógł "wywołać skutku w postaci uruchomienia postępowania administracyjnego" wraz z zaakcentowaniem, że tym poglądem są związane organy administracji publicznej, niewątpliwie kształtowało zakres obowiązków procesowych, które zobowiązany był w kontrolowanej sprawie dopełnić PINB, a równocześnie determinowało ocenę zgodności z prawem zachowania organu na płaszczyźnie zarzucanej mu bezczynności, uniemożliwiając kwalifikowanie go jako stanu odpowiadającego treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym bardziej orzeczenie przez Sąd I instancji w wyroku o kwalifikowanym (rażącym) charakterze zaistniałej bezczynności, zobowiązaniu organu do rozpoznania przywołanego wniosku skarżącego w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jak też o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że PINB w terminie wyznaczonym w art. 35 § 3 k.p.a. był zobowiązany rozpoznać wniosek skarżącego, a sama sprawa objęta skargą na bezczynność od dnia wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 16 grudnia 2022 r., pozostaje w "stanie zawisłości" pozostaje w całości nieuprawnione. Tak jak i poczyniona w wyroku przez Sąd I instancji uwaga, że skoro organ administracji publicznej "korzysta z dobrodziejstwa w postaci pouczenia co do dalszego postępowania, w którym jasno tłumaczy się co powinno zostać zrobione", nie sposób zaakceptować kolejnego wielomiesięcznego pozostawania przez PINB w zwłoce. Ocena ta godzi w istotę kontroli sądowoadministracyjnej, skoro zaniechaniu organu nadzoru budowlanego, któremu Naczelny Sąd Administracyjny nadał charakter zgodnego z prawem, została przez Sąd I instancji przypisana cecha kwalifikowanej nielegalności w stopniu uzasadniającym dodatkowo posłużenie się środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny musiał mieć na uwadze, że przesądzenie, iż wniosek skarżącego z 14 grudnia 2020 r. nie mógł wywołać skutku w postaci uruchomienia postępowania administracyjnego oznacza, że stan, z którym skarżący wiąże bezczynność PINB, nie mógł być uznany przez Sąd I instancji za podlegający w dalszym ciągu ocenie w kontekście celu procedury inicjowanej skargą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. przeciwdziałania zwłoce organu w wydaniu rozstrzygnięcia. Związanie stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z 16 grudnia 2022 r. nie pozwala pisma skarżącego z 11 maja 2023 r. traktować jako ponaglenia, którego uprzednie wniesienie, stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., powinno poprzedzać złożenie skargi na bezczynność i pozostaje warunkiem jej dopuszczalności. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.