II OSK 40/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 693/24 w sprawie ze skargi S.S. i D.S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 marca 2024 r., nr I–III.7721.1.1.2024 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od S.S. i D.S. na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 września 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 693/24, uwzględniając skargę S.S. i D.S., uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z 28 marca 2024 r., nr I-III.7721.1.1.2024, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z 11 grudnia 2023 r., nr AR-P.6740.96.2023.WR16, w przedmiocie uchylenia decyzji z 30 marca 2023 r. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 30 marca 2023 r., nr 136/2023, znak: AR-P.6740.96.2023.WR16, Prezydent Miasta Rzeszowa zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący wraz z infrastrukturą na działkach nr [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...]". Rozpoznając wniosek S.S. i D.S. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z 11 grudnia 2023 r., odmówił uchylenia decyzji z 30 marca 2023 r. stwierdzając, że nie zachodzą prawne przesłanki, które ograniczałyby w wyniku przedmiotowej inwestycji możliwość zagospodarowania działek skarżących. Zdaniem Prezydenta, przedstawiona przez skarżących argumentacja, zgodnie z którą stanowiąca ich własność działka nr [...] zostanie wykorzystana przez inwestora w celu zapewnienia działce inwestycyjnej dostępu do drogi publicznej, jest bezpodstawna. Z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, który nie obejmuje działki nr [...]. Wojewoda Podkarpacki utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę w pierwszej kolejności stwierdził, że realizacja budynku i stan zagospodarowania działki inwestycyjnej powodują, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki inwestowanej. Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalenia organu odwoławczego, z których wynika, że działka nr [...], na której ma powstać planowany budynek, nie graniczy z żadną z działek skarżących. Odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a najbliższymi zabudowaniami wynosi ponad 120 m, a więc wielokrotnie przekracza dopuszczalną minimalną odległość pomiędzy budynkami. Ponadto, planowany budynek ma mieć wysokość około 7,82 m, co powoduje, że brak jest potencjalnego przesłaniania i zacieniania działek skarżących. Sąd Wojewódzki uznał ustalenia organu i wyciągnięte na ich podstawie wnioski za prawidłowe. Sąd pierwszej instancji stwierdził jednak, że orzekające organy naruszyły przepisy postępowania, w tym art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego. Sąd Wojewódzki zauważył, że oceniając zarzut, iż dostęp do drogi publicznej będzie odbywać się przez działkę skarżących nr [...], organy wskazały, że inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony północnej, tj. ulicy [...] poprzez ogólnodostępne drogi wewnętrzne: ulicę [...] i ulicę [...] oraz dojazd na działkach nr [...], [...], [...], [...], a następnie przez działki inwestora nr [...] i [...], wskazując przy tym, że wynika to z dołączonego do projektu budowlanego rysunku nr [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza wskazanego rysunku wywołuje wątpliwości co do faktycznego przebiegu drogi. Sąd Wojewódzki zauważył, że ze wskazanego rysunku wynika, iż dostęp do ulicy [...] ma odbywać się przez działkę nr [...], co pozostaje w sprzeczności z opisem tekstowym w dołączonej do projektu informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, gdzie wskazano, że dostęp odbywa się przez ogólnodostępne drogi wewnętrzne: ulice [...], [...] oraz dojazd na działkach nr [...], [...], [...], [...] i po terenie własnym inwestora. W ten sposób pomiędzy rysunkiem [...] a opisem istnieją różnice dotyczące dojazdu. Rysunek przewiduje, że dojazd odbywa się przez działkę nr [...], czego nie przewiduje opis. W konsekwencji stwierdzone wątpliwości nie pozwoliły na oddalanie skargi. W skardze kasacyjnej Wojewoda Podkarpacki, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ nie dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i mogło mieć to wpływ na naruszenie przymiotu stron postępowania, podczas gdy zakres stron został ustalony w sposób odpowiadający regulacjom art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682), zwanej dalej Prawem budowlanym, i wnoszącym skargę nie przysługiwał przymiot strony postępowania z uwagi, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze odziaływania inwestycji, co przesądza o braku posiadania legitymacji bycia stroną postępowania wznowieniowego; - art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne odczytanie akt sprawy, co dało asumpt do wadliwej oceny prawnej i przyjęcie, że pomiędzy rysunkiem [...] a opisem tekstowym zawartym w projekcie budowlanym występują różnice w zakresie dojazdu przez działkę nr [...], podczas gdy z rysunku [...] jaki i opisu bezsprzecznie wynika, że dojazd do inwestycji odbywać się będzie z wyłączeniem działki nr [...] i w konsekwencji tego właścicielowi tej działki nie przysługuje interes prawny bycia stroną postępowania. Dokonanie nieprawidłowej analizy akt sprawy skutkowało wyrokiem niezasadnie uchylającym decyzję organu drugiej instancji w warunkach wadliwego odczytania rysunku [...] odnośnie zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez działkę skarżących. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Dodatkowo, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z mapy ewidencyjnej na fakt, że działka [...] nie znajduje się na szlaku komunikacyjnym dla inwestycji. Z przyjętego oznaczenia na mapie wynika, że jedynie odnośnik z numerem działki [...] znajduje się na działce [...], z uwagi na jej wielkość oraz bezpośrednie sąsiedztwo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.S. i D.S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wskazane przez skarżący kasacyjnie organ przepisy prawa przywołane w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd a quo art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Istotę sformułowanego zarzutu można sprowadzić do kwestionowania przez skarżący kasacyjnie organ stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że wskutek niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, organy administracji nie zweryfikowały jednoznacznie istnienia wskazywanej przez skarżących podstawy wznowieniowej i przedwcześnie doszły do przekonania, że w okolicznościach sprawy podstawa ta nie zachodziła. Sąd Wojewódzki zarzucił organom, że ustalenia w tym zakresie zostały oparte na częściowo niespójnej dokumentacji projektowej zawartej w aktach administracyjnych sprawy. Skarżący kasacyjnie polemizując z powyższą oceną Sądu Wojewódzkiego zaakcentował, że stanowiła ona wynik niewłaściwej analizy akt sprawy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że poddana w niniejszej sprawie sądowej kontroli legalności decyzja Wojewody Podkarpackiego z 28 marca 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z 11 grudnia 2023 r., odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 30 marca 2023 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący wraz z infrastrukturą na działkach nr [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...]", stanowi wynik zainicjowanego wnioskiem skarżących postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z 30 marca 2023 r. Skarżący, powołując się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdzili, że posiadają przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działkach nr [...], [...] i bez swojej winy w tym postępowaniu nie brali udziału, pomimo tego, że stanowiące ich własność działki nr [...], [...], [...] i [...], znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Rozstrzygając przedmiotową kwestię po wznowieniu postępowania, orzekające organy, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zweryfikowały istnienie wskazywanej przez skarżących podstawy wznowieniowej i doszły do przekonania, że w okolicznościach sprawy nie zachodziła ona. W oparciu o przeprowadzoną analizę projektu budowlanego uznano, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżących. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że działki skarżących nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, natomiast odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a najbliżej zlokalizowanymi działkami skarżących (nr [...], [...]), wynosi ponad 120 m. Wojewoda Podkarpacki przeprowadził weryfikację zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) i stwierdził, że realizacja projektowanego budynku nie ograniczy skarżących w prawie do zagospodarowania i zabudowy należących do nich nieruchomości. Poczynione w powyższym zakresie ustalenia organów zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, który uznał je za prawidłowe. Wątpliwości Sądu a quo, które stanowiły bezpośrednią przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji, wzbudziła natomiast kwestia przeprowadzonej weryfikacji statusu skarżących jako stron postępowania w odniesieniu do prezentowanego przez skarżących twierdzenia, że dostęp do drogi publicznej inwestycja będzie miała zapewniony m.in. poprzez należącą do nich działkę nr [...]. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, stanowisko organu odwoławczego, iż z projektu zagospodarowania terenu wynika, że obsługa komunikacyjna inwestycji nie będzie odbywać się przez działki skarżących, w tym przez działkę nr [...], nie znajduje jednoznacznego odzwierciedlenia w dokumentacji projektowej. Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że pomiędzy częścią opisową projektu zagospodarowania a jego częścią rysunkową zachodzi sprzeczność. Z części opisowej rzeczywiście wynika, że wśród działek mających zapewnić planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej nie znajdują działki skarżących, w tym działka nr [...], ale analiza części rysunkowej prowadzi do odmiennego wyniku bowiem ww. szlak komunikacyjny obejmuje działkę nr [...]. Weryfikując przeprowadzoną w ten sposób ocenę legalności zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności podzielić wspólny dla orzekających organów i Sądu Wojewódzkiego wniosek, że z części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że dostęp do drogi publicznej dla planowanej inwestycji nie został przewidziany po działkach należących do skarżących. Na str. 11 przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej (część architektoniczna – projekt zagospodarowania terenu) wskazano bowiem, że: "teren objęty opracowaniem posiada dostęp do drogi publicznej od strony północnej. Od ulicy [...] poprzez ogólnodostępne drogi wewnętrzne: ulice [...] i ulicę [...] oraz dojazd na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] na zasadach służebności i po terenie własnym z działki [...] obr. [...] na działkę [...], która jest drogą wewnętrzną stanowiącą własność inwestora. Działka [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] obr. [...] na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], zgodnie z decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta Rzeszowa znak GE-E.6831.305.2022 z dnia 29 lipca 2022.". Niewątpliwie tak ustalony szlak komunikacyjny nie obejmuje żadnej działki skarżących. Rację ma przy tym skarżący kasacyjnie organ, że analiza części rysunkowej projektu zagospodarowania (rysunek nr [...] – przyłącz wodociągowy, wykazanie dojścia i dojazdu) prowadzi do tożsamego wniosku. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji, które legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji, należy uznać tym samym za nieprawidłowe. Należy zauważyć, że na rysunku nr [...] kolorem czerwonym oznaczone zostały granice działki budowlanej, natomiast wszystkie działki mające zapewnić planowanej inwestycji obsługę komunikacyjną oznaczono wypełnieniem koloru niebieskiego. Rysunek nr [...] został sporządzony w skali 1:1000, stąd odczytanie zawartych tam informacji było utrudnione, zwłaszcza, że szerokość działki nr [...] jest stosunkowo niewielka i bezpośrednio graniczy ona z działką nr [...], która stanowi element wyznaczonego szlaku komunikacyjnego. Wnikliwa analiza rysunku, skonfrontowana z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, pozwala jednak jednoznacznie stwierdzić, że działka nr [...] nie będzie służyć zapewnieniu planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej. Odzwierciedlone na rysunku nr [...] kontury wyznaczające granice działki nr [...] nie są bowiem wypełnione kolorem niebieskim. Mylne wrażenie, że działka nr [...] stanowi element szlaku komunikacyjnego wynika wyłącznie z tego, iż ze względu na wspomnianą niewielką szerokość działki nr [...] i jej bezpośrednie sąsiedztwo z działką nr [...], a także skalę sporządzonego rysunku, znajdujący się na rysunku tekstowy odnośnik "[...]" opisujący tą działkę znalazł się w konturach wyznaczających granice działki nr [...]. Właściwe ustalenie granic działki nr [...] na rysunku nr [...] pozwala natomiast z całą pewnością stwierdzić, że działka ta nie będzie służyć zapewnieniu planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji należy przyjąć, że pomiędzy częścią opisową a rysunkową projektu zagospodarowania terenu nie zachodzi dostrzeżona przez Sąd Wojewódzki niezgodność. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, jako wynikające z błędnej analizy rysunku nr PZT2, nieuwzględniającej rzeczywistego usytuowania działki nr [...], doprowadziło do wadliwej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym nietrafnie Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji dopatrzył się uchybienia art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut oparty na podstawie naruszenia tych przepisów postępowania okazał się uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną i uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji stwierdził, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona dla rozpoznania skargi. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwolił na pełną charakterystykę inwestycji i jej sąsiedztwa, która umożliwiła weryfikację statusu skarżących w zakończonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz ocenę wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przeprowadzona przez organy administracji architektoniczno-budowlanej analiza projektu budowlanego doprowadziła do uzasadnionego wniosku, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieusprawiedliwione natomiast okazały się zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Okoliczności sprawy nie świadczą o tym, by Sąd pierwszej instancji wyszedł poza zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którym nie zgadza się organ. Z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika z kolei, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom zawartym w ww. przepisie. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela stanowiska Sądu a quo, nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie oraz fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej, a skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną zrzekli się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.