II OSK 423/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 805/23 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.ZP/415/21/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 805/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi P.K. (dalej jako "skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.ZP/415/21/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. nr B.6725.3.E.2012 Wójt Gminy Lisia Góra działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 104, art. 107 K.p.a. oraz w związku z uchwałą Rady Gminy Lisia Góra nr [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi [...] ustalił P.K. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 26513,63 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – części działki nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,4016 ha (łączna powierzchnia 0,4136 ha) dla której Sąd Rejonowy w Tarnowie prowadzi księgę wieczystą nr [...] na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie po rozpoznaniu odwołania P.K. decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr SKO.ZP/415/21/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie następujących przesłanek uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym, zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Nieruchomość nr [...], obręb [...] stanowiąca własność P.K. stanowiła teren użytków rolnych o przewadze gruntów ornych oznaczonych symbolem B.22.R. Od 1 stycznia 2004 r. do chwili wejścia w życie nowego miejscowego zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Po przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi [...], który wszedł w życie z dniem 1 lipca 2007 r., przedmiotowa działka zmieniła przeznaczenie z "rolnej" na częściowo "tereny usługowe" o pow. 0,4016 ha tj. tereny zabudowy usługowej z zakresu usług komercyjnych (2U) oraz częściowo na tereny dróg publicznych klasy D [11 KD9D)] o pow. 0,0120 ha. Do oszacowania wartości nieruchomości stosuje się procedurę zgodną z dyspozycją zawartą w art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W myśl art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jest to podstawowy środek dowodowy w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej. Sporządzający go rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Ponadto operat szacunkowy, aby został uznany za miarodajny dowód, winien być sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sposób sporządzania operatu szacunkowego, jego formę i treść określają przepisy §§ 55-58 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych E.H. i M.W. aktualny operat stał się podstawą dla wydania decyzji przez Wójta Gminy Lisia Góra. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przepisy te zakładają porównanie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny z nieruchomościami podobnymi. Wartość nieruchomości składającej się z działki nr [...], położonej w [...], gm. Lisia Góra, została ustalona przed i po dacie wejścia w życie wskazanego wyżej miejscowego planu. Jak stwierdzili rzeczoznawcy określając metodologię wyceny, wartość rynkową nieruchomości gruntowej ustalono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i korygowania ceny średniej do oszacowania wartości nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w uprzednio obowiązującym planie miejscowym oraz metody porównywania parami w celu oszacowania wartości nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z nowego planu. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. (§ 4 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109). Uwzględniając cel wyceny oraz przepisy prawa, w operacie szacunkowym określono: wartość rynkową prawa własności do nieruchomości złożonej z działki nr [...] według stanu z dnia 01.07.2007 r. przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy Lisia Góra z dnia [...] 2007 r. nr [...] i poziomu cen na datę 15.05.2008 r.; wartość rynkową prawa własności do nieruchomości złożonej z działki nr [...] według stanu z dnia 01.07.2007 r. przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Rady Gminy Lisia Góra z dnia [...] 2007 r. nr [...] i poziomu cen na datę 15.05.2008r. Wartość nieruchomości oszacowano w podejściu porównawczym. Jako jednostkę porównawczą przyjęto cenę 1 m2 powierzchni gruntu niezabudowanego. Wykaz nieruchomości porównawczych przedstawiono w tabeli na stronie 13: Ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych zmieniają się w zakresie 0,27 zł/m2 - 2,72 zł/m2 ze średnią ceną wynoszącą 0,94 zł/m2. W wyniku przeprowadzonej i opisanej powyżej analizy trendu zmian cen nieruchomości w czasie na datę sporządzenia wyceny ceny transakcyjne zmieniają się w przedziale 0,30 zł/m2 - 3,06 zł/m2 z przeciętną ceną transakcyjną 1,07 zł/m2. Po dokonaniu obliczeń ustalono, że wartość rynkowa prawa własności do nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w [...], gmina Lisia Góra, według stanu z dnia 01.07.2007 r. tj.: przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] - uchwała rady gminy Lisia Góra z dnia [...] 2007 r. nr [...] oraz według poziomu cen na datę 15.05.2008 r. wynosi: 7900 zł. Następnie dokonano oszacowania nieruchomości według stanu po wejściu w życie opisanego wyżej miejscowego planu. Ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych zmieniają się w zakresie 20,34 zł/m2 - 45,05 zł/m2 ze średnią ceną wynoszącą 32,48 zł/m2. W wyniku przeprowadzonej i opisanej powyżej analizy trendu zmian cen nieruchomości w czasie na datę sporządzenia wyceny ceny transakcyjne zmieniają się w przedziale 22,50 zł/m2 - 47,04 zł/m2 z przeciętną ceną transakcyjną 34,19zł/m2. Dokonano opisu poszczególnych nieruchomości podobnych przyjętych do porównań. Stwierdzono, że Lp1 nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego: obszary przewidziane dla rozwoju funkcji produkcyjnej oraz usług komercyjnych wyznaczone ze względu na szczególną dostępność komunikacyjną w skali gminy i regionu (autostrada A4, magistrala kolejowa, obwodnica [...], powiązanie z zachodnią częścią miasta [...]). L.p2: nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej. Przez obszar nieruchomości przechodzi napowietrzna linia energetyczna. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. L. p 3: nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, niewielka część tereny komunikacji oraz tereny naturalnej zieleni nieurządzonej. Lp4: nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, niewielka część tereny komunikacji oraz tereny naturalnej zieleni nieurządzonej, tereny naturalnej zieleni nieurządzonej z możliwością przekształcenia pod zieleń urządzoną oraz tereny zieleni izolacyjne -krajobrazowej. Lp5: nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej. Przez obszar nieruchomości przechodzi napowietrzna linia energetyczna. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Średnia jednostkowa wartość nieruchomości [zł/m2] wynosi 34,92 zł. Ostatecznie ustalono, że wartość rynkowa prawa własności do nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w [...], gmina Lisia Góra, według stanu z dnia 01.07.2007 r. tj.: po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] - uchwała rady gminy Lisia Góra z dnia [...] 2007 r. nr [...] oraz według poziomu cen na datę 15.05.2008 r. wynosi: 144 429,12 zł. Wartość rynkowa prawa własności do nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w [...], gmina Lisia Góra, według stanu z dnia 01.07.2007 r. tj.: przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] -uchwała rady gminy Lisia Góra z dnia [...] 2007 r. nr [...] oraz według poziomu cen na datę 15.05.2008 r. wynosi: 7 900 zł, a wartość rynkowa prawa własności do nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w [...], gmina Lisia Góra, według stanu z dnia 01.07.2007 r. tj.: po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] - uchwała rady gminy Lisia Góra z dnia [...] 2007 r. nr [...] oraz według poziomu cen na datę 15.05.2008 r. wynosi: 144 429 zł. Opłatę ustalono wyłączając z obliczeń powierzchnię, która nie zmieniła przeznaczenia. Ostatecznie do obliczenia opłaty wzięto powierzchnię 0,4016 ha i ustalono, że wysokość opłaty stanowi kwotę 26 513,63 zł. Powyższe wskazania dowodzą, że wysokość opłaty ustalona została w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że pomyłka dotycząca numeru uchwały w sprawie miejscowego planu nie ma wpływu na moc dowodową operatu, bowiem w treści operatu przywołano prawidłowe brzmienie zapisów uchwały. Nie jest też zasadny zarzut dotyczący przyjęcia zbyt małej ilości nieruchomości do bazy porównawczej w przypadku szacowania nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu, bowiem w tym wypadku zastosowano metodę porównywania parami, a w przypadku tej metody nie ma obowiązku tworzenia bazy kilkunastu nieruchomości podobnych. Wystarczającym jest stworzenie bazy złożonej z kilku nieruchomości, co w operacie miało właśnie miejsce. Co prawda data na jaką ustalono przedmiot wyceny (1 lipca 2007 r.) sugeruje skorzystanie z nieobowiązującego już § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale treść operatu i wyjaśnienia rzeczoznawców przeczą takiemu założeniu. Działka nr [...] została oszacowana jako odrębna nieruchomość, zgodnie ze wskazaniami WSA w Krakowie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P.K. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie rozstrzygnięcia w postaci uchylenia w całości decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy prowadzone postępowanie było całkowicie bezprzedmiotowe bowiem dotyczyło ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy nieruchomość w stosunku do której prowadzone było postępowanie tj. działka [...], obręb [...], nie istniała w sensie prawnym w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie niemożliwym jest ustalenie wzrostu wartości tejże nieruchomości; 2. art. 8 § 1 K.p.a., art. 8 § 2 k,p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji o analogicznej treści jak wcześniej uchylona w całości przez organ II instancji decyzja organu I instancji, a tym samym bezpodstawne odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, 3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o operat szacunkowy obarczony wadliwościami, relewantnymi dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości a w konsekwencji ustalenia kwoty opłaty planistycznej; 4. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie wybiorczej a nie wszechstronnej i wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci wszystkich operatów szacunkowych, które polegało na niewskazaniu motywów wydania decyzji wyłącznie w oparciu o ostatni sporządzony do sprawy operat szacunkowy, przy nieuwzględnieniu pozostałych operatów szacunkowych, co doprowadziło do niezastosowania art. 138 § 2 k.p.a, tj. uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, 5. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie w sposób niewyczerpujący, tj. bez zrealizowania przez organ I instancji czynności prowadzących do wyeliminowania powstałych wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia ostatniego operatu szacunkowego, do czego organ II instancji zobowiązał w uprzednio wydanej decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 805/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 kwietnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji, w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz zbyciem tej nieruchomości, w czasie nie przekraczającym 5 lat od uchwalenia planu. Skarżący zarzuca, że postępowanie w sprawie powinno być umorzone, ponieważ działka w stosunku do której opłatę ustalono nie istniała w dniu wejścia w życie planu miejscowego (powstała z podziału innej działki). Skarżący wskazuje także na wadliwość operatu szacunkowego, powiela on bowiem te same błędy, co operat złożony na wcześniejszym etapie postępowania, a którego negatywna ocena dokonana przez organ II instancji, była podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze zarzucono także, że do wyceny przyjęto zbyt mało nieruchomości do porównania. Zarzucono także, że operat został sporządzony w oparciu nieobowiązującą już normę prawną. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm. (dalej; ustawa), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem, która stała się przedmiotem obrotu a zatem, że istnieje związek między wzbogaceniem dotychczasowego właściciela a działaniem organu uchwałodawczego gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06). Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 149-159). Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. II OSK 2719/17). Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 K.p.a., aczkolwiek aktualnie dominującym wydaje się być pogląd, że ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie, a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie w kwestii wadliwości operatu nie związanej ze sferą wiadomości specjalnych, jakie posiada rzeczoznawca majątkowy – autor operatu. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r. I OSK 3140/18, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. I OSK 206/19 wskazując, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jednak ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową biegłego (por. też wyroki NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 28 kwietnia 20202 r. I OSK 557/19). z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, Sąd podzieli zaprezentowane wyżej poglądy prawne. Operat szacunkowy sporządzany w postępowaniu o ustalenia tzw. opłaty planistycznej jest podstawowym dowodem w sprawie podlegającym ocenie organu (także sądu) jednak ocena ta nie może wkraczać w obszar wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego a dotyczyć musi kontroli czy w operacie nie popełniono błędów, które nie są ściśle związane z wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy, a które operat ten dyskwalifikują jako dowód w sprawie. W ocenie Sądu organ takiej kontroli w sposób dostateczny nie przeprowadził. Organ winien poddać analizie operat pod względem formalnym i merytorycznym, zważając na jego wewnętrzną logiczność i prawidłowe posłużenie się wybraną przez rzeczoznawcę metodą szacowania wartości nieruchomości. Tymczasem do porównania wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu rzeczoznawca posłużył się dwoma różnymi metodami szacowania wartości nieruchomości, nawet nie opisując w operacie, jakie to metody oraz nie wyjaśniając, dlaczego stosuje taki zabieg. To jakimi metodami szacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca się posługuje, można poznać jedynie po ilości nieruchomości przyjętych do porównania. Organ co prawda wskazuje, że oceniając wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca posłużył się metodą korygowania ceny średniej, a ustalając wartość tej nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego posługuje się metodą porównywania parami, jednak to nie organ powinien niejako następczo ustalać metody szacowania wartości nieruchomości, ale powinno to wynikać z treści operatu. Ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ nie wyjaśniają jakie względy przemawiają za tym, by przy szacowaniu wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posługiwać się różnymi metodami. Nie jest też dla Sądu jasne, czy posłużenie się różnymi metodami szacowania wartości nieruchomości nie wpływa w jakimś stopniu na ustalenie jej wartości tj. czy różnica między wartością przed i po uchwaleniu planu miejscowego, nie byłaby inna, gdyby rzeczoznawca posłużył się tą samą metodą. Zdaniem Sądu, zwrócić należy uwagę na znaczną różnicę pomiędzy ustaloną przez rzeczoznawcę wartością nieruchomości z przed i po uchwaleniu planu. Okoliczności tych organ nie wyjaśnił. Drugą kwestią jest fakt, że organ I instancji, przy ustalaniu opłaty planistycznej posłużył się tym samym operatem, co operat użyty przy wydaniu decyzji z 14 kwietnia 2021 r., którą to decyzję, właśnie z uwagi na wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do prawidłowości operatu szacunkowego organ ten uchylił do ponownego rozpatrzenia. Organ nie wyjaśnia, dlaczego, mimo braku zmian w operacie czy wyjaśnieniu przez organ I instancji kwestii wątpliwych, a dotyczących tego operatu, w zaskarżonej decyzji uznaje operat za miarodajny, chociaż jak mowa o tym wcześniej, tej miarodajności operatowi szacunkowemu odmówił, w decyzji wydanej 7 lipca 2021 r. Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Ke 521/22 nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Dalej Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym orzeczeniu. Organy administracji powinny dążyć do jednolitego orzecznictwa, zwłaszcza w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo. Ponieważ sprawę rozpoznawał organ kolegialny, sąd nie odmawia organowi odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego, który był przedmiotem oceny tego samego organu, w innym składzie, przy rozpoznaniu sprawy poprzednio. W uzasadnieniu decyzji organ powinien jednak do kwestii tych jednoznacznie się odnieść tj. wskazać powody, dlaczego uznaje operat za miarodajny, pomimo że wcześniej ten sam organ, w innym składzie uznał go za, co najmniej wątpliwy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odniesie się do kwestii o których mowa wyżej. W ocenie Sądu, niezasadnym jest zarzut skargi dotyczący powinności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na fakt, że działka ewidencyjna której postępowanie dotyczy powstała z podziału innej działki, już po uchwaleniu planu miejscowego. Opłata planistyczna dotyczy wzrostu wartości nieruchomości a nie działki ewidencyjnej czy działek ewidencyjnych, które tą nieruchomość tworzą. Fakt podziału nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego i ich zbyciu przed upływem 5 lat od uchwalenia planu, skutkuje powinnością ustalenia przez organ opłaty planistycznej, przy czym opłatę tą ustala się dla nieruchomości składających się z działek powstałych po dokonaniu podziału. Ustalając w ten sposób opłatę planistyczną, organ zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2014 rr II SA/Kr 737/14. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak uzasadnienia przyjętej metody szacowania nieruchomości, świadczy o wadliwości operatu szacunkowego, podczas gdy sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych i przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie normy tego przepisu i przyjęcie, że doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, podczas gdy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wyrok ten bowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że operat szacunkowy w sprawie ustalenia wysokości opłaty planistycznej jest podstawowym dowodem. Dowód ten podlega ocenie organów administracji pod kątem jego przydatności do poczynienia na jego podstawie ustaleń faktycznych. Operat ten ma wykazać, czy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmianą w tym planie przeznaczenia określonej nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu została ustalona przez rzeczoznawcę przy wykorzystaniu metody korygowanej ceny średniej zaś po uchwaleniu planu przy wykorzystaniu metody porównywania parami. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że taka sytuacja nie powinna mieć miejsca. Wycena tej samej nieruchomości przy wykorzystaniu tych dwóch metod może prowadzić do różnic w ustaleniu wartości nieruchomości. Nawet jeśli różnice te są niewielkie, to nie powinny mieć miejsca. Operat szacunkowy ma wskazywać różnice w wartości nieruchomości związane z uchwaleniem miejscowego planu i zamianą przeznaczenia nieruchomości. Różnica ta nie może zawierać w sobie także różnicy wynikającej z zastosowanych metod wyceny. Jeżeli rzeczoznawca majątkowy nie dysponuje wystarczającą ilością danych dotyczących nieruchomości, by zastosować metodę korygowanej ceny średniej i wycena nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu może zostać dokonana tylko przy zastosowaniu metody porównywania parami, to taka sama metoda powinna być zastosowana także przy wycenie nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu. Jak to zostało już wyżej wskazane jest to konieczne, by wyeliminować ewentualne różnice w wartości nieruchomości wynikające z zastosowania różnych metod wyceny w ramach podejścia porównawczego. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji powinien zażądać od rzeczoznawcy dokonania wyceny nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu metodą porównywania parami. Dopiero taki operat szacunkowy może być podstawą ustaleń faktycznych mających na celu ustalenie wysokości opłaty planistycznej. Odnośnie do stwierdzenia Sądu I instancji, że z operatu szacunkowego wynika znaczna różnica pomiędzy ustaloną przez rzeczoznawcę wartością nieruchomości z przed i po uchwaleniu planu stwierdzić należy, że fakt ten sam w sobie nie podważa wiarygodności dokonanej wyceny. Taka sytuacja nie jest niczym niezwykłym, gdy następuje zmiana w miejscowym planie przeznaczenia nieruchomości z rolnej na nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę usługową z zakresu usług komercyjnych oraz częściowo na tereny dróg publicznych klasy D. Brak też było podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji z powodu nie zawarcia w uzasadnieniu decyzji rozważań, dlaczego, mimo braku zmian w operacie, w zaskarżonej decyzji uznano operat za miarodajny, chociaż wcześniej, tej miarodajności operatowi szacunkowemu odmówił, w decyzji wydanej 7 lipca 2021 r. Sąd I instancji formułując to zastrzeżenie w odniesieniu do zaskarżonej decyzji ograniczył się do wskazania argumentów o dużym stopniu ogólności. Nie są to argumenty, które mogłyby stanowić wskazania dla organu administracji co do dalszego postępowania. Skoro Sądowi znane były argumenty odnoszące się do operatu szacunkowego zawarte w poprzedniej decyzji SKO, to Sąd powinien wypowiedzieć się, czy argumenty te były racjonalne i należy je uwzględnić. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku Sąd poprzestał na tym, by SKO wyjaśniło, dlaczego mimo wcześniejszych zastrzeżeń uznało operat nadal za miarodajny. Analiza operatu szacunkowego pozwala stwierdzić, że autor tego operatu nie naruszył wymogów dotyczących wyceny poszczególnymi metodami. Wadą tego operatu jest jedynie to, że dla wyceny nieruchomości przed uchwaleniem planu i po uchwaleniu planu użyto różnych metod, podczas gdy w obydwu przypadkach należało posłużyć się jedną metodą. Brak wyjaśnienia przez SKO, dlaczego mimo wcześniejszych zastrzeżeń uznało operat za prawidłowy można w tej sytuacji ocenić jedynie jako uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.