II OSK 43/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 619/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy I. z dnia [...] marca 2023 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 września 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 619/23 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] maja 2023 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy I. z [...] marca 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie [...], gmina I.. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Postanowieniem z 8 marca 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy I., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej Kpa), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji (określanej przez Sąd Wojewódzki mylnie i wbrew treści akt administracyjnych jako inwestycja celu publicznego). W jego uzasadnieniu organ wskazał, że spółka nie dołączyła do wniosku załącznika mapowego w odpowiedniej skali, do czego była zobowiązana na podstawie art. 52 ustawy z 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp). Z uwagi na powyższe została na podstawie art. 64a § 2 Kpa wezwana do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Wezwania tego nie uzupełniła, gdyż złożona przez nią mapa nie odpowiada warunkom (skali) wskazanej w art. 52 upzp. 1.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z [...] maja 2023 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 61a § 1 Kpa wynika, iż zawarte w nim zostały dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (w tej sprawie przesłanka ta nie ma zastosowania), drugą zaś jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W przedmiotowej sprawie taka analiza wniosku została przeprowadzona i wykazała konieczność zastosowania ww. przepisu. Jak dalej wskazano, art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Wymóg dostarczenia mapy przez wnioskodawcę został również odzwierciedlony w treści ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Wszczęcie postępowania bez właściwej mapy stanowiłoby zatem naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, a w konsekwencji również art. 61 ust. 5a upzp, natomiast w przypadku wydania decyzji również art. 54 pkt 3 upzp. Strona złożyła przedmiotowy wniosek, który zawiera mapę w postaci kopii mapy ewidencyjnej wykonanej w skali 1:5000, tym samym nie został spełniony wymóg zawarty w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp 1.4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to postanowienie skarżąca powtórzyła zarzuty zażalenia dotyczące naruszenia art. 7 i 8 w zw. z art. 77 i art. 80 Kpa oraz art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 52 § 2 upzp. Dodatkowo wskazała, że organ naruszył również: art. 7a Kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść spółki; art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organu oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji. 1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 26 września 2023 r. Sąd Wojewódzki powyższą skargę oddalił podzielając stanowisko organów, że w sprawie zaistniała przeszkoda do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Co prawda okoliczność ta winna wywołać skutek w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa, jednakże wadliwość ta nie skutkuje - zdaniem Sądu - koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu skoro obydwa rozstrzygnięcia w istocie mają taki sam skutek - brak dalszego procedowania w sprawie. Przeszkodą do wszczęcia i dalszego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku strony było to, że ta nie uzupełniła braków formalnych wniosku zgodnie z wymogami określonymi w art. 52 upzp w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 5a upzp. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy - wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać między innymi mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Jednocześnie jak wynika z prowadzonej pomiędzy stronami korespondencji, skarżąca, odpowiadając na wezwanie organu, dostarczyła mapę ewidencyjną z tym że w skali 1:5000, a zatem inną niż wymagana wskazanym przepisem. Działanie swoje tłumaczyła brakiem w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mapy o odpowiedniej skali, na dowód czego przedłożyła organowi pismo z 25 listopada 2022 r. geodety powiatowego Starostwa Powiatowego w K. mające potwierdzać to stanowisko. W ocenie Sądu stanowisko strony nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika bowiem z art. 52 ust. 1 upzp, postępowanie zmierzające do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego inicjowane jest wnioskiem inwestora. Szczegółowe wymogi co do treści tego wniosku określa art. 52 ust. 2 upzp. Jednym z nich jest złożenie mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy ewidencyjnej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: elektronicznej albo papierowej. W tej sytuacji przedłożenie mapy w większej skali (tu 1:5000) nie spełnia wymagań ustawowych. Złożenie zaś map innych niż wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp jest równoznaczne z nieuzupełnieniem braków wniosku. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że tylko kompletny wniosek pozwala na prowadzenie postępowania. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądy Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu i odmówieniu wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i bezpodstawnym uznaniu, że nie zostały uzupełnione braki wskazane w wezwaniu do uzupełnienia tj. nie została przedstawiona mapa zasadnicza lub w przypadku jej braku ewidencyjna, pochodząca z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000, podczas gdy na podstawie posiadanych materiałów oraz w związku z dochowaniem należytej staranności, inwestor nie mógł przedstawić wskazanej mapy, bowiem dla danego terenu brak jest pokrycia mapą w tej skali, a przedstawiona przez wnioskodawcę dostępna mapa w skali 1:5000 umożliwiała nadanie wnioskowi dalszego biegu i rozpatrzenie wniosku; b) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe przyjęcie, że organy administracji prawidłowo odmówiły wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) wszczęcia postępowania i ustalenia warunków zabudowy dla danego terenu, co doprowadziło do naruszenia prawa własności, tylko dlatego, że właściwy organ nie sporządził mapy w odpowiedniej skali, a konsekwencjami tego obciążył faktycznie Inwestora; 2) przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa) poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 Kpa, które polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że inwestor nie uzupełnił zobowiązania wskazanego przez organ w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku mapy ewidencyjnej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy w skali 1:500 lub 1:1000, podczas gdy dla wnioskowanego terenu brak jest pokrycia mapą zasadniczą w tej skali. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się wolność zabudowy jako wartość podstawową przy stosowaniu norm dotyczących szeroko rozumianej zgody planistycznej (art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp). Uwzględnienie tej kluczowej zasady wywodzonej z prawa własności oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów upzp (wyroki NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1131/17, z 15 października 2024 r. II OSK 1430/24). 3.4. Po drugie konieczne jest wyjaśnienie, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji w świetle zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym jak i dostępu do drogi publicznej (wyroki NSA z: 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 wraz z glosą I. Zachariasz, ST 2023, nr 3, s. 89-94., 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2619/22, 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22). 3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej na niewłaściwe rozumienie przez Sąd I instancji art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Skarżąca nie załączyła do wniosku wymaganego dokumentu, ponieważ nie miała obiektywnej możliwości, aby go załączyć. Jak wykazała skarżąca, Starostwo Powiatowe w K. nie posiada w swoich zasobach mapy zasadniczej w skali 1:1000 obejmującej przedmiotowy teren, a jedynie analogową mapę ewidencji grantów w skali 1:5000. W sytuacji, gdy Starostwo nie posiadało mapy w innej skali uznać należało, że w niniejszej sprawie wystarczające było przedłożenie takiej mapy jaką faktycznie dysponowało Starostwo Powiatowe, tj. w skali 1:5000. Mapa ta umożliwiała ocenę, czy zostały spełnione warunki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie bez żadnych wątpliwości da się zidentyfikować lokalizację terenu inwestycji. Zaprezentowane przez Sąd I instancji formalistyczne podejście do załącznika graficznego, w szczególności w zakresie pieczęci i skali, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. 3.6. Należy też w pełni zgodzić się ze skarżącą, że zaniechanie sporządzenia map w skali 1:500 lub 1:1000 na określonym terenie nie może bowiem wywoływać negatywnych konsekwencji dla właścicieli nieruchomości z danego terenu, w szczególności prowadzić do naruszenia czy bezprawnego ograniczenia prawa własności i wolności zabudowy wynikających wyłącznie z zaniechania organów państwa. 3.7. W świetle powyższego uznanie przez Sąd I instancji za prawidłową odmowę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy narusza art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. W niniejszej sprawie nie było przeszkód, aby procedować merytorycznie wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym usprawiedliwiony jest zarzut błędnego zastosowania tych przepisów. 3.8. W związku z zasadnością powyższego zarzutu prawa materialnego bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który jest bezpośrednio powiązany z naruszeniem norm prawa materialnego. Organ wydając zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, z istoty tego postanowienia, nie przeprowadzał merytorycznego postępowania wyjaśniającego. Ponadto nie zostały naruszone normy konstytucyjne wskazane w skardze kasacyjnej, które nie były w niniejszej sprawie w ogóle stosowane tak bezpośrednio jak i pośrednio. 3.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy I. z uwagi na bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Ppsa.