II OSK 455/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 690/23 w sprawie ze skargi M.L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. nr XCIV/2574/22 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.L. na rzecz Gminy Miasta K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 690/23 oddalił skargę M. L. na uchwałę nr XCIV/2574/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna". Skarżący w skardze z 11 maja 2023 r. zarzucił naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust 2 pkt 1, 2, 5 - 9, 12, ust 3 i ust. 4, art. 3 pst. 1, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 ro planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) , dalej: u.p.z.p. w zw. z § 33 ust. 1 planu miejscowego poprzez brak jakichkolwiek relacji i powiązań pomiędzy przeznaczeniem terenu U. 17 jako terenu pod zabudowę usługową a ustaleniami planu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji na tym terenie oraz jego skomunikowania z drogami publicznymi, co wywiera negatywny ekonomiczny wpływ na zagospodarowaną przestrzeń, zaburza ład przestrzenny oraz walor urbanistyczny; 2) art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, polegające na braku możliwości ich zagospodarowania w sposób zgodny z przeznaczeniem planu; 3) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: k.c poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącego w możliwości korzystania ze stanowiących jego własność nieruchomości, polegające na braku możliwości ich zagospodarowania w sposób zgodny z przeznaczeniem planu; 4) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości skarżącego, polegające na obniżeniu wartości nieruchomości skarżącego związanej z brakiem możliwości ich zagospodarowania w sposób zgodny z przeznaczeniem planu; 5) art. 15 ust. 1 pkt 1-3, ust. 2 pkt 1,2, 6,10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2021 r. poz. 2404) dalej: rozporządzenie, w zw. z § 15 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 7, § 48 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5 oraz § 49 ust. 1 planu, poprzez brak ustalenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji w terenie U. 17; 6) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do Skarżącego są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, gdyż przyjęty w MPZP "Siewna" układ komunikacyjny nie zapewnia dostępu działkom [...] i [...] do drogi publicznej. Stąd też pomimo tego, że przeznaczone są one pod zabudowę usługową, brak jest możliwości realizacji budowy na tych działkach z uwagi na brak ich skomunikowania z drogą publiczną. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd podniósł, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Sąd I instancji wskazał, że zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, zaś tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. W niniejszej sprawie Sąd jednak nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Dalej Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli jest uchwała w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "SIEWNA" w części dotyczącej terenów oznaczonych w planie jako: U.17 - tj. przeznaczonych pod usługi, gdyż skarżący jest właścicielem dwóch działek nr [...] i [...] znajdujących się w tym obszarze. W związku z zarzutem sprzeczności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części z postanowieniami studium Sąd wojewódzki wskazał w pierwszej kolejności, iż wg studium działki nr [...] i nr [...] w całości znajdują sią w terenie oznaczonym symbolem U - tj. Tereny usług na planszy KI studium gminnego, o następujących funkcjach: 1. Funkcja podstawowa - zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, lecznictwa uzdrowiskowego, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich; 2. Funkcja dopuszczalna - zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Szczegółowa zaś regulacja ww. obszaru została zawarta w § 33 planu miejscowego. Sąd podniósł, iż ustalenia zawarte w skarżonym planie miejscowym obszaru "Siewna" dla nieruchomości skarżącego są zgodne ustaleniami studium gminnego, oraz ich lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie z liniami kolejowymi. Nieruchomości skarżącego w odpowiednich fragmentach znajdują się w strefie 20 m od granicy obszaru kolejowego, a nadto w związku z tą strefą wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, co zostało podyktowane bezpośrednim stykiem z terenami kolei. Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1, 2, 5 - 9,12, ust. 3 i ust. 4, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u. p. z. p. Skarżący podkreślił w tym zakresie brak wyznaczenia w terenie U. 17 rezerwy terenu pod zrealizowanie w przyszłości drogi, służącej połączeniu m. in. działek skarżącego z Aleją [...]. Jednak w ocenie Sądu analiza ustaleń planu wskazuje, że w ramach planu miejscowego, zachodzi zgodność ze wskazywanym kierunkiem przebiegu dróg, określonych na planszy K4 studium gminnego (pn. System transportu - kierunki i zasady rozwoju). Nadto, w planie miejscowym obszaru "Siewna" zawarto rozdział pn. Zasady utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy układu komunikacyjnego, który określa szczegółowe wskazania oraz parametry związane z układem komunikacyjnym na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego. Zaś co do okoliczności rzutujących na wyznaczenie w kwestionowanym terenie przeznaczenia oznaczonego symbolem U. 17, istotna jest kwestia, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, sposobu rozstrzygnięcia uwag złożonych do projektu planu miejscowego. Konsekwentna rezygnacja wyznaczenia rezerwy terenu pod przebieg drogi wewnętrznej w terenie oznaczonym symbolem U. 17 miała uzasadnione podstawy. Zgodnie z § 49 planu miejscowego wyznaczono tereny kolei na terenach zamkniętych, przeznaczonych dla potrzeb infrastruktury kolejowej, w tym dróg wewnętrznych, skrzyżowań oraz przejazdów dróg publicznych i wewnętrznych. W przytoczonym kontekście należy mieć na uwadze, że działki nr [...] oraz [...] bezpośrednio stykają się z terenami o symbolach KK.1 oraz KK.2. Wynika z tego, iż projektodawca racjonalnie założył, że dopuszczenie możliwości realizacji drogi wewnętrznej w terenie oznaczonym symbolem U. 17 mogłoby doprowadzić do kolizji ustaleń planistycznych z realizowaniem inwestycji w zakresie kolei państwowych. Wskazanie dla terenów kolei możliwości lokalizowania drogi wewnętrznej w dużej mierze likwiduje możliwość wystąpienia wyżej opisanej kolizji oraz jednoznacznie wskazuje, że projektodawca dopuścił realizację takiej inwestycji w przyszłości. Ponadto plan miejscowy określa m. in. projektowany układ komunikacyjny w obszarze objętym jego ustaleniami. Przy czym rolą tego aktu nie jest wskazanie układu drogowego oraz sposobu realizacji dostępu do drogi publicznej dla każdej z osobna nieruchomości, znajdującej się w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. W planie miejscowym nie wyznacza się włączeń dla danej nieruchomości do drogi publicznej. W celu obsługi komunikacyjnego terenu o symbolu U. 17 przyporządkowano Aleję [...], która aktualnie znajduje się w trakcie rozbudowy. Inwestycja ta jest prowadzona w oparciu o projekt budowlany. Zgodnie z ww. projektem, dla terenu U. 17 przewidziano możliwość zrealizowania określonych wjazdów z tego terenu do Alei [...], m. in. w pobliżu terenu KK. 2, toteż niezasadna jest argumentacja skarżącego, iż teren U. 17 został pozbawiony jakiejkolwiek komunikacji z drogą publiczną. Jednak kwestia zrealizowania dostępu nieruchomości do drogi publicznej pozostaje aktualna nie na etapie procedury planistycznej, lecz na etapie starań o uzyskanie pozwolenia na budowę w myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ta kwestia leży poza materią planistyczną oraz kompetencją organów planistycznych. Dalej Sąd I instancji w zakresie argumentacji opartej o pisma kierowane przez podmioty zewnętrzne w tej sprawie, wskazał, że nie mogą one stanowić wiążących wytycznych dla rozwiązań przyjmowanych w sporządzanym planie miejscowym. Prezydent Miasta Krakowa jest bowiem bezwzględnie związany przepisami prawa w świetle art. 17 u. p. z. p., który odsyła do opinii oraz uzgodnień sporządzanych przez właściwe organy. Niezasadny okazał się także zarzut przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Należy w niniejszej sprawie uwzględnić brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu interesu prywatnego w relacji do pozostałych wartości, w tym kwestie związane z terenami kolei, w dużej mierze podyktowanymi interesem publicznym, wynikającym z faktu istniejącego oraz mającego zostać rozbudowanym układu linii kolejowych, a także wyżej opisaną, trwającą rozbudową Alei [...], w ramach której zaprojektowano jej połączenie z terenami U. 17. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. L. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) polegające na błędnej wykładni art. 28 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7, 9, 12, ust. 3 i ust. 4, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 33 ust. 1 m.p.z.p. "SIEWNA", poprzez przyjęcie przez sąd, że w toku procedury planistycznej nie doszło do przekroczenia powołanych przepisów, podczas gdy doszło do naruszenia władztwa planistycznego polegającego na braku ustalenia zasad zagospodarowania terenu i zabudowy terenu, braku przyjęcia zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju terenu jako podstawy działań planistycznych gminy, a także braku uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, z uwagi na fakt, że (i) brak jest jakichkolwiek relacji i powiązań pomiędzy przeznaczeniem terenu U.17 jako terenu pod zabudowę usługową a ustaleniami planu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji na tym terenie oraz jego skomunikowania z drogami publicznymi (al. [...]), co wywiera negatywny ekonomiczny wpływ na zagospodarowaną przestrzeń, zaburza ład przestrzenny oraz walor urbanistyczny; (ii) plan nie określa w żaden sposób zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji na tym terenie oraz jego skomunikowania z drogami publicznymi, gdyż w części opisowej planu nie wymienia tak dróg publicznych jak i dróg wewnętrznych na terenie U.17, nie opisuje układu komunikacyjnego na tym terenie oraz jego powiązania z droga publiczną KDZ.2 (tak w zakresie układu istniejącego jak i planowanego), zaś w zakresie terenu KK.2 i KK.l dopuszcza jedynie lokalizację dróg wewnętrznych dla terenu kolejowego, ale nie określa w żaden sposób zasad ich budowy oraz parametrów technicznych, tak w części opisowej, jak i na rysunku planu oraz nie wskazuje, czy drogi wewnętrzne w terenie KK.l i KK2 służą wyłącznie terenom kolejowym, czy też mogą z nich korzystać osoby trzecie; (iii) procedowanie czynności polegających na dostępie do drogi publicznej (al. [...]) poprzez mające powstać w przyszłości drogi wewnętrzne albo ustanowione służebności oraz ponoszenia związanych z tym wydatków zostało scedowane na właścicieli nieruchomości położonych w terenie U.17, a tym samym Prezydent Miasta Krakowa i Rada Miasta Krakowa dokonała bezprawnego oraz naruszającego przepisy w/w ustawy delegowania swoich ustawowych obowiązków w zakresie planowania przestrzennego w zakresie układu komunikacyjnego. Takie działanie narusza interes publiczny oraz uniemożliwia rozwój obszaru U.17 w sposób zgodny z jego przeznaczeniem; (iv) Gmina nie przyjęła w planie miejscowym żadnego rozwiązania planistycznego, ułatwiającego przemieszczanie się pieszych i rowerzystów w terenie U.17, w taki sposób, aby piesi i rowerzyści mogli dojechać lub dojść do drogi publicznej (al. [...]); (v) stanowiące załącznik nr 3 do uchwały rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania nie zawiera żadnych zapisów co do finansowania przez gminę inwestycji w zakresie układu komunikacyjnego w terenie U.17, co również narusza interes skarżącego ponieważ koszty budowy układu komunikacyjnego na terenie U.17 będą obciążały jego poprzez konieczność ustanowienia służebności przejazdu do działki 224 i 225 albo partycypację w kosztach budowy drogi wewnętrznej; 2) polegające na błędnej wykładni art. 28 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie przez sąd, że działki skarżącego nie muszą mieć zapewnionego w planie miejscowym dostępu do drogi publicznej poprzez układ komunikacyjny w obszarze U. 17, a ponadto w sprawie zachodzi prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym związanym z prawem własności M. L., podczas gdy przy procedowaniu m.p.z.p. Siewna doszło do przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, polegającego na braku możliwości ich zagospodarowania w sposób zgodny z przeznaczeniem planu. Braku dostępu nieruchomości stanowiących własność skarżącego do drogi publicznej obniża również wartość ekonomiczną nieruchomości skarżącego (w przypadku ich zbycia); 3) polegające na niezastosowaniu w sprawie art. 28 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w sytuacji, gdy przy procedowaniu m.p.z.p. Siewna doszło do przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień Skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, polegającego na braku możliwości ich zagospodarowania w sposób zgodny z przeznaczeniem planu. Braku dostępu nieruchomości stanowiących własność skarżącego do drogi publicznej obniża również wartość ekonomiczną nieruchomości skarżącego (w przypadku ich zbycia); 4) polegające na niezastosowaniu w sprawie art. 140 k.c. poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącego w możliwości korzystania ze stanowiących jego własność nieruchomości, polegające na braku możliwości ich zagospodarowania w sposób zgodny z przeznaczeniem planu; 5) polegające na niezastosowaniu w sprawie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości skarżącego, polegające na obniżeniu wartości nieruchomości skarżącego związanej z brakiem możliwości ich zagospodarowania w sposób zgodny z przeznaczeniem planu; 6) polegające na niezastosowaniu w sprawie art. 15 ust. 1 pkt 1-3, ust. 2 pkt 1, 2, 6, 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 11 rozporządzenia w zw. z § 15 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 7, § 48 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5 oraz § 49 ust. 1 m.p.z.p. Siewna, poprzez brak ustalenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji w terenie U. 17. W zakresie terenu U. 17 brak jest określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych określenia powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym tak w części opisowej jak i graficznej planu. Powyższe dotyczy tak dróg, jak i terenów umożliwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów. Plan nie wskazuje żadnych parametrów technicznych dróg na tym terenie oraz nie wskazuje linii rozgraniczających poszczególne obszary (tereny dróg i tereny usług). Rozwiązania komunikacyjne w zakresie terenu U. 17 zostały dokonane przez gminę bez żadnej analizy funkcjonalnej, celowościowej i ekonomicznej. Układ komunikacyjny nie wynika z istniejących uwarunkowań faktycznych i prawnych terenu U. 17 (w tym istniejącego już układu komunikacyjnego) i nie tylko nie zapewnia on maksymalnej elastyczności i swobody w kształtowaniu przestrzeni), ale i nie umożliwia zagospodarowania terenu w sposób zgodny z przeznaczeniem; 7) polegające na nieprawidłowej wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie przez sąd, że ustalenia m.p.z.p. Siewna co do obszaru U. 17 są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, podczas gdy są one niezgodne z ustaleniami Studium; 8) art. 141 § 4, art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw.z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7, 9, 12, ust. 3 i ust. 4, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 33 ust. 1 m.p.z.p. "SIEWNA", art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 k.c. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 15 ust. 1 pkt 1-3, ust. 2 pkt 1, 2, 6, 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 11 rozporządzenia w zw. z § 15 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 7, § 48 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5 oraz § 49 ust. 1 m.p.z.p. Siewna, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Dalej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie odniósł się w zaskarżonym wyroku do wszystkich argumentów opisanych w skardze, jak również dokonał wykładni obowiązujących przepisów bez przedstawienia argumentacji, jakie przesłanki skłoniły go do przyjęcia odmiennej od skarżącego wykładni przepisów, odstępując od wykazania stronie dlaczego jej argumentacja jest błędna. Sąd nie stwierdził nieważności uchwały ws. m.p.z.p. Siewna w zaskarżonej części, pomimo tego, że prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego uzasadniała wydanie takiego rozstrzygnięcia. M. L. jest właścicielem: a) działki ewidencyjnej położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...] numer [...] (0,0803 ha), objętej księgą wieczystą [...], położonej w części terenów oznaczonych w m.p.z.p. "SIEWNA" jako U. 17 - przeznaczonych pod usługi, b) działki ewidencyjnej położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...] numer [...] (0,1903 ha), objętej księgą wieczystą [...], położonej w części terenów oznaczonych w m.p.z.p. "SIEWNA" jako U.17 - przeznaczonych pod usługi, stąd też posiada interes prawny w złożeniu skargi kasacyjnej. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 14 września 2022 r. numer Nr XCIV/2574/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "SIEWNA" w części terenów oznaczonych w m.p.z.p. "SIEWNA" jako: U.17 - przeznaczone pod usługi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania sądowo- administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postepowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że nie ma racji skarżący kasacyjnie, iż posiada on interes prawny do zaskarżenia postanowień planu w zakresie całego terenu oznaczonego symbolem U.17. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może jedynie stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest więc w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego strony opartego na przysługującym jej tytule prawnym (prawie własności) do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego legitymacja skargowa skarżącego nie obejmuje postanowień planu dotyczących całego terenu oznaczonego w planie symbolem U.17, a jedynie w zakresie odnoszącym się do działek skarżącego. Skarga na podstawie art.101 ust. 1 u.s.g. nie ma charkteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. W pojęciu interesu prawnego mogą mieścić się zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Przy czym interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny, indywidualny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. W przedmiotowej sprawie interes prawny do zaskarżenia uchwały wynika z faktu, że skarżący jest właścicielem dwóch działek położonych w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem U.17. Należy wyjaśnić, że na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. w utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por. wyroki NSA z dnia: 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1719/16, 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 137/15, 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17). Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że koncentrują się one wokół kwestii dotyczącej braku ustalenia w planie miejscowym dojazdu do nieruchomości skarżącego, co ma świadczyć zarówno o przekroczeniu przez gminę władztwa planistycznego, jak i naruszeniu zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, finansowania infrastruktury technicznej, pozbawienie dostępu do drogi publicznej oraz naruszenia postanowień studium. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uregulowanie to uściśla następnie § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), według którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Prawodawca odróżnia zarazem w pozycji 6 załącznika nr 1 do powołanego rozporządzenia tereny komunikacyjne stanowiące drogi publiczne oraz tereny komunikacyjne stanowiące drogi wewnętrzne. Rozróżnienie to znajduje swoje normatywne oparcie w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1623 ze zm., dalej: "u.d.p."). Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 2 ust. 1 u.d.p., że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi powiatowe i (4) drogi gminne). Jak wynika z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast w świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. do zadań własnych gminy należą sprawy obejmujące m.in. ład przestrzenny, drogi gminne, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego. Natomiast art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zestawienie ze sobą powyższych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim korzystającym z danego terenu. Uwzględniając art. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p., kluczowe znaczenie z tej perspektywy należy więc przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Drogi wewnętrzne powinny odgrywać natomiast jedynie rolę uzupełniającą oraz porządkującą. Mogą one przyczyniać się do usprawnienia komunikacji po drogach publicznych. Niemniej, w odróżnieniu od tych ostatnich, nie mają one waloru powszechnej dostępności. Nie mogą stanowić zasadniczego sposobu ustalenia systemu komunikacyjnego w zakresie zapewnienia dostępu do dróg publicznych. W świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów, a nie poszczególnych działek znajdujących się na danym terenie. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku gdy gmina przeznacza w planie zagospodarowania przestrzennego określone tereny pod zabudowę, to uprawniona jest dokonać stosowanych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym właściwego ich połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 749/18, LEX nr 3030885). Nie oznacza to jednak, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że zobligowana jest do zapewnienia dostępu do dróg publicznych poszczególnym działkom znajdującym się na tym terenie. Poglądy doktryny w powyższym zakresie są zbieżne - jeśli sieć dróg publicznych ma być połączona i ma tworzyć zorganizowaną całość, to wchodzące w jej skład drogi publiczne powinny łączyć inne drogi publiczne, a nie drogi prywatne. Te natomiast powinny obsługiwać nieruchomości prywatne, wszelkie inne powszechnie dostępne ciągi komunikacyjne winny z kolei stanowić własność podmiotów publicznoprawnych. Chybiony jest zatem argument wskazujący na konieczność zapewnienia dostępu do zewnętrznego układu komunikacji drogowej rozumianego jako układ dróg publicznych poprzez sytuowanie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych (M. Durzyńska, Wybrane zagadnienia modelu prawnego władztwa planistycznego gminy, red. P. Korzeniowski, I. Wieczorek, Wyd. Naukowe Instytutu Samorządu Terytorialnego, Łódź 2018, str. 91 i nast. i powołane tam orzecznictwo). Ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w planie miejscowym powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Istotnym jest, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej, nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, LEX nr 2487078). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wyznaczenie ciągu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej - na działkach prywatnych nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania, z wykorzystaniem tej drogi, obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie bowiem wykorzystanie terenu, nadal będzie konieczne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ten ciąg przebiegać. Zauważyć przy tym trzeba, iż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych) - co wynika a contrario z art. 6 pkt 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, celem publicznym w rozumieniu ustawy będzie jedynie wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego a także łączności publicznej i sygnalizacji. Zatem, prywatne działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3314/14). Skoro uchwalając plan Rada Gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja winna także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/18). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie te elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Nie sposób przyjąć aby uchwalone w kwestionowanym planie miejscowym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji w jakikolwiek sposób naruszały konstytucyjne prawa skarżącego. W kontrolowanej uchwale gmina zapewniła obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego symbolem U.17 poprzez drogę KDZ.2, w tym poprzez dopuszczenie dla terenów KK-1 oraz KK.2 możliwości realizacji drogi wewnętrznej, a także poprzez rozbudowę Alei 29 Listopada, która przewiduje wykonanie zjazdów na teren U.17. Zasadne jest zatem stanowisko gminy, że sposób w jaki zaprojektowano w przedmiotowej uchwale układ komunikacyjny dla terenu U.17 został zorganizowany w sposób kompleksowy i optymalny w ramach przysługującego organowi władztwa planistycznego. Nie sposób doszukać się również sprzeczności w tym zakresie postanowień planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Studium wskazując na potrzebę zagwarantowania ciągłości układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, nie nakazuje tworzenia systemu dróg wewnętrznych a jedynie zwraca uwagę, że układ komunikacyjny w obszarze objętym planem powinien nawiązywać do sieci dróg zewnętrznych i zapewnić obsługę komunikacyjną dla poszczególnych obszarów planu, a nie dla poszczególnych działek w ramach tych obszarów. Stąd przyjęte rozwiązania komunikacyjne dla obszaru planu oznaczonego symbolem U.17 należy uznać za zgodne z postanowieniami studium. Przyjęte rozwiązania komunikacyjne nie naruszają również uprawnień skarżącego do wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, w tym również jego zabudowy zgodnie z postanowieniami planu. Należy bowiem zauważyć, że definicja z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. nie przesądza, by działką budowlaną w rozumieniu tej ustawy była wyłącznie działka posiadająca bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nie daje więc ona podstaw do uznania, że w ramach planu miejscowego należy projektować układ komunikacyjny w taki sposób, by gwarantował on każdej działce budowlanej bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. "dostępem do drogi publicznej" jest także dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie sposób również uznać zasadności argumentacji skargi kasacyjnej, że brak skomunikowania w planie miejscowym działek należących do skarżącego z drogą publiczną świadczy o naruszeniu art.1 ust. 4 u.p.z.p. Wymóg zawarty w tym przepisie dotyczący rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów, ma charakter tak ogólny, że wręcz jedynie programowy i nie można na jego podstawie zdekodować treści normatywnej, której z kolei naruszenie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Wobec niewyznaczenia dróg publicznych w obszarze planu oznaczonym symbolem U.17 nie było również podstaw do rozstrzygania o sposobie finansowania układu komunikacyjnego na tym obszarze. W tym stanie faktycznym jako niezasadny należało uznać także zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania. Sąd wojewódzki prawidłowo dokonał ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżącego oraz poddał ocenie zaskarżoną uchwałę, trafnie przy tym uznając, że nie narusza ona prawa. Także uzasadnienie wyroku Sądu wojewódzkiego spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na uchwałę Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Siewna, nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli zaskarżonej uchwały. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.