II OSK 471/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 641/24 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Miasta Poznań kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 641/24, oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r., nr LXXXVIII/1670/VIII/2023, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – dalej: "Studium". Jak wskazał Sąd pierwszej instancji M. S. - dalej jako "skarżący", zaskarżył ww. uchwałę w części obejmującej działki nr ewid. [...] (ark. [...], obr. G.) i nr ewid. [...] (ark. [...], obr. G.), stanowiące własność skarżącego, w zakresie, w jakim kierunek przeznaczenia obu ww. działek został oznaczony w Studium jako "ZP", tj. tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej. Uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 11 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) – dalej: "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały w przedmiocie Studium, przez nieuzasadnioną, nieproporcjonalną i naruszającą prawo własności skarżącego zmianę kierunku przeznaczenia Nieruchomości w Studium na tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej, która w sposób rażący narusza zasady i tryb sporządzania studium, a także prawo własności Skarżącego; 2) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez działanie niezgodne z przepisami prawa, naruszenie prawa własności Skarżącego przez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych Nieruchomości i prawa właściciela do zagospodarowania nieruchomości na własne cele, a także podejmowanie czynności nieracjonalnych z punktu widzenia organu planistycznego, a wskutek tego naruszających m.in. zasadę praworządności, podczas gdy organy winny działać w granicach ustalonych przepisami, w sposób jasny i precyzyjny Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie, w jakim kierunek przeznaczenia nieruchomości oznaczony jest jako tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP), a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zaznaczył, że jest właścicielem nieruchomości, których dotyczy uchwała. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o oddalenie skargi w całości. Postanowieniem z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 37/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", odrzucił skargę. Na skutek wniesionej przez M. S. skargi kasacyjnej postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 928/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W piśmie z 4 listopada 2024 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem Studium w części, tj. w zakresie, w jakim kierunek przeznaczenia nieruchomości należących do Skarżącego oznaczony jest jako teren parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP) - z uwagi na upływ roku od podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sąd ten wskazał, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem badania przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 594/23, prawomocnie zakończonej wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r., w której nie dopatrzono się istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Po drugie, w ocenie Sądu meriti, w przedmiotowej sprawie nie istniała potrzeba ponowienia procedury w koniecznym zakresie. Wbrew zarzutom skarżącego zmiana kierunku rozwoju terenu, na którym znajdują się działki skarżącego, nie była: "drastyczna i niczym nieuzasadniona". Organ wskazał przyczyny, dla których doszło do zmiany kierunków rozwoju, a w toku procedury planistycznej zgłoszona była bardzo duża ilość uwag dotycząca terenu, a także bezpośrednio działek skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że do zmiany kierunków rozwoju terenu doszło zarówno na skutek uwzględniania uwag mieszkańców Poznania i stowarzyszeń przyrodniczych, jak i jasno zdefiniowanych w studium założeń planistycznych i strategii rozwoju tkanki miejskiej (hasłowo nazwane "Miasto zielono-błękitnej sieci" a także założenie niezmniejszania bilansu terenów zieleni wyznaczonych w Studium z 2014 r. i zwiększenie rzeczywistej dostępności mieszkańców Poznania do terenów zieleni w mieście). Do zmiany kierunku przeznaczenia nieruchomości skarżącego doszło w toku procedury planistycznej, co jasno wynika z dokumentów planistycznych, jednak temu służyć ma właśnie rozbudowane procesowanie projektu studium i możliwość uwzględniania stanowiska społecznego w toku tych prac. Zmiana kierunków rozwoju terenu była bez wątpienia istotna dla skarżącego, ale nie była "drastyczna". Dla terenów oznaczonych w Studium z 2014 r. symbolem MW/U wyznaczono kierunek przeznaczenia: 1) wiodący, w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej; oraz 2) uzupełniający, w postaci zieleni (np.: parki, skwery), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, terenów sportowo-rekreacyjnych. W Studium z 2023 r. uzupełniający kierunek przeznaczenia stał się kierunkiem wiodącym, przy czym nie wprowadzono całkowitego zakazu zabudowy, lecz ograniczono go do określonej kategorii obiektów. Po trzecie, nawet gdyby brak ponowienia procedury planistycznej traktować jako uchybienie, to nie mają bowiem charakteru istotnego, pozostając bez wpływu na treść rozstrzygnięć planistycznych. Z istotnym naruszeniem trybu sporządzenia studium będziemy mieć do czynienia w sytuacji, w której można z wysokim prawdopodobieństwem przyjąć, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia norm proceduralnych, treść studium byłaby inna. W ocenie Sądu Wojewódzkiego kierunki rozwoju terenu, na którym znajdują się działki skarżącego, nawet przy ponowieniu procedury, byłyby takie same, wynika to bowiem jednoznacznie z jasno wyartykułowanych założeń planistycznych Miasta Poznania i postulatów mieszkańców. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest również naruszeniem trybu postępowania sposób rozpatrywania wniosków i uwag składanych do projektu studium. Ustawa o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym nie reguluje w żaden sposób formy wniosków i uwag, nie ogranicza również w żaden sposób ich treści. Uwagi pod adresem projektu planu mogą zarówno sprowadzać się do jednej kwestii, jak i mieć wielowątkowy, złożony charakter. Z tego względu praktyka rozstrzygania uwag do projektu studium polegająca na ujęciu ich w formie tabeli, a następnie zaznaczeniu krzyżykiem w jednej z dwóch kolumn, czy uwaga została uwzględnienia czy też nie, a w trzeciej kolumnie "uwagi" ustosunkowanie się szczegółowo do uwagi do projektu Studium, gdy wymaga tego dana sytuacja, jest prawidłowe. Istotna jest jedynie czytelność stanowiska organu co do tego , jaki jest stosunek organu planistycznego co do zgłoszonej uwagi. W przedmiotowej sprawie organ, co do niektórych uwag zgłaszanych pod adresem działek skarżącego, zaznaczał w kolumnie "nieuwzględnione" krzyżyk, ale jednocześnie w znajdującej się obok kolumnie "uwagi" opisywał, że uwaga została uwzględniona w części – i dokładnie opisywał zakres uwzględnienia i nieuwzględnienia wniosku. W ocenie Sądu taki sposób rozpatrywania wniosków i uwag nie dezinformował potencjalnego czytelnika. Organ jasno i jednoznacznie komunikował, jakie jest jego stanowisko co do kwestii poruszonych w rozpatrywanej uwadze do projektu studium. Odnoszą się natomiast do zarzutu naruszenia zasad sporządzenia Studium, w ocenie Sądu meriti był on również niezasadny. Skarżący wskazał na naruszenie szeregu przepisów przy zmianę kierunku przeznaczenia z zabudowy mieszkaniową/usługi (MW/U) na tereny zielone (ZP). Działki skarżącego znajdują się na terenach oznaczonych w Studium z 2023r. symbolami ZP, natomiast w Studium z 2014 r. oznaczone były jako tereny MW. W skardze zarzucono nieuzasadnioną, nieproporcjonalną i naruszającą prawo własności Skarżącego zmianę kierunku przeznaczenia nieruchomości (działek nr [...] i [...]) w Studium na tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej, która w sposób rażący narusza zasady i tryb sporządzania studium, a także prawo własności Skarżącego poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych nieruchomości i prawa właściciela do zagospodarowania nieruchomości na własne cele, a także podejmowanie czynności nieracjonalnych z punktu widzenia organu planistycznego, a wskutek tego naruszających między innymi zasadę praworządności, podczas gdy organy winny działać w granicach ustalonych przepisami, w sposób jasny i precyzyjny. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, Rada Miasta nie nadużyła władztwa planistycznego zmieniając kierunki przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego. Organ zmieniając przeznaczenie terenu dokonał ważenia interesu indywidualnego oraz interesu społecznego, dając prymat interesowi społecznemu kierując się jasno sprecyzowanymi i wyartykułowanymi celami i potrzebami. Potrzeba zmiany kierunków przeznaczenia terenu wynikała z założeń planistycznych dotyczących całego obszaru miasta, a mianowicie zidentyfikowanej w toku prac nad projektem Studium konieczności nie tylko zachowania istniejących struktur systemu przyrodniczego, ale także koniecznością kreacji nowych jego elementów w lokalnej skali poszczególnych osiedli oraz rozbudowy systemu naturalnej i sztucznej retencji wody. Rada Miasta wskazała na politykę rozwoju miasta nazwaną: "Miasto zielono-błękitnej sieci", którą jest odpowiedzią polityki przestrzennej Poznania na wyzwania polityki adaptacji do zmiany klimatu. Wskazano również na konieczność zwiększenie rzeczywistej dostępności mieszkańców Poznania do terenów zieleni w mieście. W ocenie Sądu rozpoznającego skargę wyznaczenie kierunku przeznaczenia nieruchomości (działek nr [...] i [...]) w Studium na tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej stanowi przejaw prawidłowego zastosowania zasad ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, czyli zasad stanowiących podstawę planowania przestrzennego. W kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni terenów zieleni urządzonej. Funkcjonowanie takich terenów w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej w pozytywny sposób wpływa na poziom życia mieszkańców. W tym kontekście należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Sąd meriti podkreślił również, że obok określonego w Studium wiodącego kierunku przeznaczenia (w postaci zieleni urządzonej), przewidziano także uzupełniający kierunek przeznaczenia, obejmujący: "zabudowę usługową o funkcji gastronomicznej, sportowo-rekreacyjnej, kultury, rozrywki, wraz z dodatkowymi elementami: toaletami publicznymi, wybiegami dla psów, oraz tereny komunikacji, w tym: promenady, ścieżki piesze i drogi rowerowe, a także tereny infrastruktury technicznej". Nadal istnieje zatem możliwość gospodarczego wykorzystania nieruchomości skarżącego, a jedynie ograniczono możliwość zabudowy w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego trafnie przy tym Rada Miasta podkreśla, że dla terenów, na których znajduje się nieruchomość, w Studium z 2014 r. nie był wyznaczony tylko jeden kierunek przeznaczenia. Obok bowiem wiodącego w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, występował również kierunek uzupełniający w postaci zieleni (np.: parki, skwery), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, terenów sportowo-rekreacyjnych. Zmiana kierunków przeznaczenia terenu ani nie pozbawia skarżącego jakiekolwiek możliwości zabudowy, czy gospodarczego wykorzystania terenu, ani nie stanowi "drastycznej" zmiany, lecz odpowiada uzupełniającemu kierunku przeznaczenia terenu w poprzednim Studium. Przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy mieć również na uwadze, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego. Sama zmiana kierunku natomiast nie była arbitralna, ale wynikało z jasno wyartykułowanych i racjonalnych przesłanek, czyniąc w ten sposób zadość normom wynikającym z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 u.p.z.p i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 11 i art. 12 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji tego błędne przyjęcie, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania Studium, podczas gdy to nastąpiło; b) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji tego błędne przyjęcie, że Studium w zaskarżonej części nie narusza istotnie zasad sporządzania Studium, podczas gdy do tego doszło; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego kasacyjnie na Studium na skutek uznania, że podniesione przez niego zarzuty są bezzasadne, podczas gdy przedmiotowe zarzuty są zasadne i jako takie zasługiwały na uwzględnienie, a co za tym idzie Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić niezgodność z prawem Studium w zaskarżonej części; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do poruszonych w skardze kwestii dotyczących nabycia przez Skarżącego kasacyjnie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], ark. [...], obr. G., dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], oraz nieuwzględnienie aktywności Skarżącego kasacyjnie na etapie procedury zmierzającej do uchwalenia Studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł: - na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Sąd, z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona ewentualnie: - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; - na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. - na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Poznania wiosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powyższe oznacza także, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów powoduje, że zarzuty te muszą być prawidłowo i precyzyjnie sformułowane. Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 P.p.s.a. O nieskuteczności tego zarzutu przesądza jego konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1701/14, LEX nr 1994917). Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami; wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów stanowisko skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącemu kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przechodząc do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że również one nie zawierają uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zdaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Z kolei art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi zatem kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając studium następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając studium rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Pamiętać przy tym należy, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego; nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Nie oddziaływuje natomiast wprost i samodzielnie na wykonywanie prawa własności, ponieważ nie może być podstawą jakichkolwiek rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie planowania przestrzennego. Studium zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w tym zakresie (kierunki). Jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium nie jest zatem "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem gminnej polityki przestrzennej ujętym kierunkowo, czyli nie docelowo. Wskazując funkcje określonych terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, nie dokonuje przeznaczenia terenów na określone cele (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 85-87, 208-209). Wykładnia zaskarżonych ustaleń Studium dokonana przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że Gmina nie naruszyła władztwa planistycznego. Trafne jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zmiana kierunków rozwoju terenu była bez wątpienia istotna dla skarżącego, ale nie była dokonana arbitralnie. Dla terenów oznaczonych w Studium z 2014 r. symbolem MW/U wyznaczono kierunek przeznaczenia: 1) wiodący, w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej; oraz 2) uzupełniający, w postaci zieleni (np.: parki, skwery), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, terenów sportowo-rekreacyjnych. W Studium z 2023 r. uzupełniający kierunek przeznaczenia stał się kierunkiem wiodącym, przy czym nie wprowadzono całkowitego zakazu zabudowy, lecz ograniczono go do określonej kategorii obiektów. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw. Nadto należy wskazać, że zaskarżone obecnie Studium było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 296/25, w którym nie dopatrzono się istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadnie skarżący wywodzi, że z przysługującego mu prawa własności wynika prawo do kształtowania sposobu wykonywania władztwa planistycznego organów gminy w zakresie przeznaczenia w studium przyszłych kierunków zagospodarowania nieruchomości nie będących własnością skarżących. To właśnie ustawodawca wyposażając organ gminny w konglomerat uprawnień wchodzących w skład władztwa planistycznego, pozwolił na kształtowanie ładu przestrzennego według koncepcji przestrzennych organów danej gminy. Gdyby dopuścić możliwość wskazywania (wiążącego oddziaływania) właścicieli nieruchomości na treść studium, to wówczas władztwo planistyczne stałoby się bardzo ograniczonym uprawnieniem, w ramach którego kształtowanie ładu przestrzennego przez gminę byłoby wręcz iluzoryczne. Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Tak też było w niniejszym przypadku. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że postanowienia Studium tworzą sytuację uzasadnioną względami i interesami wspólnoty oraz zgodną z przepisami prawa, nie przekraczając granic władztwa planistycznego. Warto zauważyć, że studium jest aktem planowania przestrzennego, którego celem jest określenie polityki przestrzennej gminy rozumianej jako koncepcja rozwoju przestrzennego. Określa ono diagnozę zagospodarowania przestrzennego i politykę gminy w tym przedmiocie prospektywnie (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2250/13, LEX nr 1559549). Nie może przy tym być tak, że raz określony w studium kierunek zagospodarowania przestrzennego pozostanie na zawsze niezmienny i będzie odzwierciedlał jedynie aktualny sposób zagospodarowania przestrzennego. Zachodzące zmiany w sposobie zagospodarowania sąsiednich terenów, postępujący rozwój miasta i wiążąca się z tym konieczność zaspakajania potrzeb mieszkaniowych jego mieszkańców, może stanowić uzasadnienie dla zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania przestrzennego terenu. Zasada zrównoważonego rozwoju powinna gwarantować gminie taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Stąd też zasada uwzględniania w procedurze planistycznej dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie ma na celu sprowadzenia postępowania planistycznego jedynie do zachowania istniejącego stanu rzeczy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym o nadużyciu władztwa planistycznego przez organy gminy można mówić wówczas, gdy podczas uchwalania studium zostałyby naruszone zasady opracowania studium, istotnie tryb sporządzenia lub właściwość organów w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1027/11, LEX nr 969575; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II OSK 868/13, LEX nr 1592163). Takiego nadużycia władztwa planistycznego w sprawie będącej przedmiotem osądu nie ma. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.