II OSK 56/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 28/24 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy UD-III-WAB.6730.140.2023.ADZ oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 28/24, oddalił skargę [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy UD-III-WAB.6730.140.2023.ADZ. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zakończenie sprawy nim zainicjowanej poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania jako prawidłowe zwalniało organ z zarzutu bezczynności. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ramy postępowania administracyjnego wykluczają możliwość skargi na bezczynność czynności incydentalnych (wpadkowych) w ramach postępowania głównego. Złożony zatem przez skarżącą w trakcie postępowania, tj. w czasie przewidzianym do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., nie mógł być objęty odrębną skargą na bezczynność w tym zakresie. W skardze kasacyjnej, [...] z siedzibą w W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. i art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że: a) z uwagi na braki formalne wniosku [...] z siedzibą w W. z 22 września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.; b) "skoro w rozpoznawanej sprawie pozostawiono podanie bez rozpoznania, a więc w sposób przewidziany przepisami prawa zakończono postępowanie administracyjne, kwestia braku procesowej reakcji na wniosek o zawieszenie nie mogła świadczyć o bezczynności organu"; c) organ mógł pozostawić pismem z 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek [...] z siedzibą w W. z 22 września 2023 r., zawierający żądanie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 3 października 2023 r. i to pomimo nierozpoznania przed dniem 11 października 2023 r. wniosku [...] z siedzibą w W. z 9 października 2023 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków, i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu - Prezydenta m.st. Warszawy, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej – [...] z siedzibą w W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Skarżąca Spółdzielnia upatrywała bezczynności organu w niniejszej sprawie w pozostawieniu podania o wydanie warunków zabudowy bez rozpoznania w wyniku nieuzupełnienia jego braków formalnych, z jednoczesnym pominięciem faktu, że skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania. Zasadność wezwania o uzupełnienie braków podania oraz ocena charakteru tych braków nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Z kolei istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do kwestionowania wadliwego, w ocenie skarżącej Spółdzielni, stanowiska Sądu pierwszej instancji, że do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy wniosek inicjujący takie postępowania obarczony jest brakami formalnymi, dochodzi dopiero w momencie uzupełnienia tych braków. Skarżąca kasacyjnie podważa także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skoro do czasu uzupełnienia braków formalnych podania postępowanie nie zostało wszczęte, organ nie może wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim dostrzec, że Spółdzielnia w pierwszej części zarzutu skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, którego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w istocie końcowo nie wyrażono. Sąd a quo bowiem na s. 10 uzasadnienia wyroku wyraźnie stwierdził, że: "(...) skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania lub pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania". W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 wywodząc, że nieuzupełnienie wniosku spowodowało pozostawienie go bez rozpoznania, co nie pozwala uznać organu za bezczynny w załatwieniu sprawy. W sprzeczności z powyższym stanowiskiem Sądu nie pozostaje jednocześnie inny fragment uzasadnienia tego wyroku, z którego wynika, że merytoryczne rozstrzyganie o warunkach zabudowy może nastąpić w oparciu o kompletny wniosek, a adekwatną procesową odpowiedzią na brak uzupełnienia wniosku inicjującego postępowanie jest jego pozostawienie bez rozpoznania, co też w sprawie właściwie uczyniono. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadna jest także argumentacja skarżącej kasacyjnie, iż organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z przepisu tego wynika zatem, że organ ma w tym względzie pewną swobodę i działa w warunkach uznania administracyjnego. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było związanie organu wnioskiem strony, zgodnie z systematyką k.p.a. użyłby zwrotu "zawiesza", co wskazywałoby na obligatoryjność uwzględnienia wniosku strony inicjującej postępowanie. Skoro na takie rozwiązanie prawodawca się nie zdecydował trudno zarzucić organom, które uwzględniając specyfikę sprawy, nie zawiesiły na wniosek strony postępowania, że ich rozstrzygnięcie nosi cechy dowolności czy arbitralności (por. wyroki NSA: z 12 września 2023 r., II OSK 942/22; z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2330/22; z 18 września 2024 r., II OSK 2642/21). W sytuacji zatem, gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakami formalnymi, pomimo tego, że wszczyna ono postępowanie ze wszystkimi konsekwencjami przewidzianymi w k.p.a., to podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ, jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tych braków. Tylko bowiem ich usunięcie otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania wniosku o warunki zabudowy i wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Wniosek o zawieszenie postępowania złożony na tym etapie nie ma charakteru priorytetowego i nie może służyć wydłużaniu terminu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych. W niniejszej sprawie zatem organ administracji nie dopuścił się uchybienia proceduralnego nie zawieszając postępowania, skoro braki formalne podania nie zostały usunięte w terminie. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.