II OSK 581/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po 358/23 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr SKO.430.2059.193.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 24 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po 358/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę B. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 14 kwietnia 2023 r. nr SKO.430.2059.193.2022. Decyzją tą Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Wolsztyna (dalej: "Burmistrz") z 19 maja 2020 r. nr 049/20 (dalej: "decyzja z 19 maja 2020 r."), którą ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] i ul. [...] w [...] wraz z montażem instalacji świetlnej na skrzyżowaniu, na działkach o nr [...] obręb ewid. nr [...] oraz na działkach o nr [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając: - naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Burmistrza z 19 maja 2020 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej w całości decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy, decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez uznanie, że odstąpienie od uzasadnienia decyzji z 19 maja 2020 r., w konsekwencji czego skarżąca została pozbawiona możliwości analizy toku rozumowania organu oraz zrozumienia zasadniczych powodów wydania przedmiotowej decyzji nie miało miejsca z racji tego że zastrzeżenia co do przedmiotowej inwestycji nie pojawiły się przed wydaniem decyzji a co za tym idzie przyjęcie, rozstrzyganie spornych interesów w rozumieniu art. 107 k.p.a. musi być poprzedzone ich wyartykułowaniem w toku postępowania administracyjnego a także że ww. naruszenie art. 107 § 4 k.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa; - naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej: "u.p.z.p.") oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 poz. 1161; dalej: "u.o.g.r.i.l.") oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie że inwestycja będzie wiązać się ze zmianą funkcji zagospodarowania terenu, w tym z wyłączeniem tej części nieruchomości z produkcji rolnej (postanowienie Starosty z 24 kwietnia 2020 r. GN.6123.248.2020) a mimo takiego stanu faktycznego stwierdzenie, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. został spełniony a dalej, że nawet jego naruszenie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa mimo, że o tym naruszeniu świadczy pkt 4 lit. a decyzji który rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy (realizacja inwestycji wiąże się ze zmianą funkcji zagospodarowania terenu); 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.; dalej: "p.w.") oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 poz. 1589; dalej: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 151 i art. 145 § pkt 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że realizacja decyzji nie narusza interesów osób trzecich, a zasilanie w energię elektryczną, odprowadzanie wód opadowych nie dotyczy inwestycji, podczas gdy, realizacja decyzji narusza interesy osób trzecich, a nadto pogorszy warunki użytkowania działek sąsiednich, jak i doprowadzi do niewłaściwego odprowadzania wód opadowych, a inwestor we wniosku wskazał zapotrzebowanie na energię elektryczną (2kW). Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 19 maja 2020 r. albo stwierdzeniem, że została wydana z naruszeniem prawa; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie nie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że decyzja Burmistrza z 19 maja 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przed przejściem do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy zatem przypomnieć podstawowe zasady, na jakich oparte jest postępowanie nadzorcze uregulowane w art. 156 -159 k.p.a. 3.5. Przede wszystkim, w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 425/21, CBOSA). Po drugie, jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22, CBOSA). Można zatem powiedzieć, że w świetle art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne decyzje administracyjne korzystają z domniemania zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2524/23, CBOSA). Po trzecie, wady decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie mogą bowiem ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (zob. art. 145 § 1 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, CBOSA). Wymaga przy tym podkreślenia, że system weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 751/20; wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1451/23 - CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2023, 31 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Innymi słowy, określona wada proceduralna, która została przez ustawodawcę uznana za jedną z przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania (zob. m.in. art. 145 § 1 k.p.a.), nie może być równocześnie uznana za wadę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Warto dodać, że również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13, OTK-A 2015/5/62) wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 k.p.a. Uzupełniająco trzeba wskazać, że w pewnych wyjątkowych przypadkach przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji może być również naruszenie przepisów procesowych (nie stanowiące przyczyny wozownia postępowania). Musi to być nie tylko oczywiste naruszenie przepisów proceduralnych, ale przede wszystkim musi to być uchybienie, które w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym. W kontekście zarzutów procesowych jako podstawy ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. W tym kontekście w orzecznictwie podkreśla się, że podstawą prowadzonej w postępowaniu nadzorczym oceny co do prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego jest stan faktyczny, który został ustalony przy wydaniu kwestionowanej decyzji (por. np. wyrok NSA z 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1779/19 oraz wyrok NSA z 23 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2826/22 - CBOSA). Innymi słowy, postępowanie nadzorcze nie służy do kontroli prawidłowości poczynionych przez organ w trybie zwyczajnym ustaleń faktycznych (temu może pośrednio służyć m.in. przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a w szczególności w trybie nieważnościowym nie można dokonywać ponownej oceny dowodów przeprowadzonej w postępowaniu zwyczajnym. Po czwarte, o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (zamiast wielu zob. np. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76) oraz wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 425/21, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni. Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej. 3.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezzasadne okazały się zarzuty rażącego naruszenia art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze, w sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia tego przepisu, skoro do chwili wydania decyzji Burmistrza do organu nie wpłynęły stanowiska innych stron niż inwestor, w których wyrażono sprzeciw wobec spornej inwestycji. Warto przy tym zauważyć, że chodzi tu o inwestycję, której celem była poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, z której korzyści odnoszą również okoliczni mieszkańcy. Po drugie, nawet w razie ewentualnego przyjęcia, że doszło do oczywistego naruszenia art. 107 § 4 k.p.a., to w sprawie nie jest spełniony warunek wykazania, że rzeczone uchybienie procesowe miało wpływ na treść decyzji Burmistrza. Innymi słowy, skarżąca nie wykazała, że gdyby decyzja Burmistrza zawierała uzasadnienie, to miałaby inną treść (w rozpoznawanej sprawie: Burmistrz odmówiłby ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego). Pośrednio wynika to zresztą z argumentacji skargi kasacyjnej, gdzie w ramach omawiania zarzutu naruszenia art. 107 § 4 k.p.a. wskazuje się na pozbawienie skarżącej prawa do poznania motywów organu w kontekście jej prawa do obrony. Innymi słowy, sama skarżąca kasacyjnie lokuje rzeczone uchybienie w ramach wad postępowania, a nie wad materialnych dotyczących treści osnowy decyzji. Tego rodzaju zarzut mógłby ewentualnie mieć istotne znaczenie w postępowaniu odwoławczym (w ramach zarzutu naruszenia m.in. art. 11 i art. 15 k.p.a., w tym naruszenia prawa do skutecznego środka odwoławczego), ale postępowanie nadzorcze nie stanowi substytutu kontroli instancyjnej (zob. uwagi w punkcie 3.5 powyżej). 3.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego obejmujące m.in. art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.i.l. Po pierwsze, z akt sprawy wynika, że działka nr [...] stanowiąca grunt rolny klasy RV położona jest w granicach administracyjnych miasta [...] (zob. k. 5, potwierdzają to również publicznie dostępne dane z rządowego portalu geoportal.gov.pl). W świetle art. 10a u.o.g.r.i.l., przepisów rozdziału 2 tej ustawy (art. 6-10) nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Oznacza to, że w przypadku takich nieruchomości zbędne jest w ogóle czynienie, w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustaleń czy sporny teren rolny był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1579/22, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco trzeba wskazać, że wymóg uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l., dotyczy tylko gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Po drugie, w sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z postanowieniem uzgodnieniowym Starosty [...] z 24 kwietnia 2020 r. (k. 30 akt administracyjnych). Po trzecie, w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w ogóle nie bada się warunku ewentualnej konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie określonego rodzaju użytków rolnych z produkcji. Kwestie te są badane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę lub weryfikacji zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych (art. 11 ust. 4a u.o.g.r.i.l.). 3.8. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego obejmujące m.in. art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.; dalej: "p.w.") oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń. Po pierwsze, wyżej już wskazano, że kwestie dotyczące prawidłowości ustaleń faktycznych co do zasady nie podlegają w ogóle ocenie w postępowaniu nadzorczym. Dotyczy to w szczególności prawidłowości przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Po drugie, art. 29 p.w. nie dotyczy kwestii zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym, zagadnienia te regulował, a także reguluje obecnie, art. 234 p.w. (z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne - Dz.U. Nr 115, poz. 1229). W tym kontekście tylko uzupełniająco trzeba dodać, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie bada przesłanek z art. 234 p.w. Kwestie te są badane w odrębnym postępowaniu. W postępowaniu tym ewentualne ustalenie, że sporna zmiana stanu wód na gruncie nastąpiła w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej, nie pozbawia organu kompetencji do nałożenia na inwestora określonych nakazów lub zakazów w oparciu o art. 234 ust. 3 p.w. (por. np. wyrok NSA z 10.05.2023 r., sygn. akt III OSK 2192/21, CBOSA). Podobnie, kwestie kierunku spływu wód opadowych są badane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę oraz oceny zgłoszenia (zob. § 28 oraz 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225). Po trzecie, decyzja Burmistrza jest zgodna z postanowieniem Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z 28 kwietnia 2020 r. Tym samym nie sposób mówić o rażącym naruszeniu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Po czwarte, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, w świetle art. 31 ust. 3 oraz art. 92 Konstytucji RP w zw. art. 67 ust. 3 u.p.z.p., a także treści tego aktu wykonawczego, nie jest samodzielnym źródłem ograniczeń w zagospodarowaniu, które mogą być nałożone na inwestora. Kwestionowana decyzja zawiera zresztą postanowienia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, o których mowa w § 2 pkt 6 tego rozporządzenia (zob. pkt 5). Należy podkreślić, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 868/22, CBOSA). Na tym tle rysuje się istotna różnica między decyzją o warunkach zabudowy, a planem miejscowym, gdzie dla wprowadzenia określonych zakazów lub nakazów nie jest konieczne oparcie się na przepisie odrębnym, ale wystarczającą podstawą jest tutaj ogólna norma kompetencyjna z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., stosowana z uwzględnieniem wartości wskazanych w art. 1 u.p.z.p. oraz zasady proporcjonalności (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23 oraz wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2140/20 - CBOSA). Końcowo trzeba wskazać, że przepisem odrębnym w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. nie jest rozporządzenie w sprawie oznaczeń, skoro, co podkreślono wyżej, nie jest ono samodzielnym źródłem ograniczeń w zagospodarowaniu, które mogą być nałożone na inwestora. 3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.