II OSK 595/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 421/22 w sprawie ze skargi M. B. i R. O. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 2 czerwca 2022 r. nr WINB-WOA.7721.4.9.2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 stycznia 2020 r., znak: PINB.SO.520.82.2019.15.JaB, w części w której orzeka się, że rozbiórkę należy przeprowadzić przy zachowaniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz że teren po rozbiórce należy uporządkować i przywrócić grunty do stanu pierwotnego, zgodnie z przeznaczeniem określonym w rejestrze gruntów jako teren gruntów ornych, łąk i lasów; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz M. B. i R. O. solidarnie kwotę 1.707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 421/22, oddalił skargę M. B. i R. O. (skarżący) na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 2 czerwca 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.4.9.2022, w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. WINB zaskarżoną decyzją z 2 czerwca 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z 17 stycznia 2022 r., znak: PINB.SO.520.82.2019.15.JaB, nakazującą R. O. rozbiórkę obiektu budowlanego - strzelnicy sportowej otwartej na działce nr ewid. [...], obr. [...], gm. [...] - będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, obejmującą wszystkie obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane i techniczne strzelnicy sportowej, które składają się na jej funkcjonalną całość, takie jak: pawilon strzelecki w postaci wiaty, magazyn - tzn. garaż blaszak, wiata wypoczynkowa, ustęp suchy, przejazd i plac postojowy utwardzony kruszywem, wylewki betonowe na gruncie, kulochwyty i przesłony podłużne wykonane z ziemi i opon. Rozbiórkę nakazano przeprowadzić przy zachowaniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), teren po rozbiórce uporządkować i przywrócić grunty do stanu pierwotnego, zgodnie z przeznaczeniem gruntów określonym na mapie ewidencyjnej i w rejestrze gruntów, jako teren gruntów ornych, łąk i lasów. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia WINB wskazał, że stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), w kontrolowanej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do 18 września 2020 r. Odnosząc się do podstawy prawnej decyzji PINB, tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), WINB wyjaśnił, że w sprawie należało prowadzić postępowanie legalizacyjne, gdyż inwestor przed wykonaniem obiektu - zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr.bud. - powinien legitymować się decyzją o pozwoleniu na jego budowę. WINB zauważył, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w kierunku zalegalizowania samowoli budowlanej postanowieniem z 29 października 2019 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową strzelnicy sportowej i zobowiązał inwestora (R. O.) do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z 18 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB, a więc okoliczność, że budowa strzelnicy sportowej otwartej wymaga wcześniejszego pozwolenia na budowę została rozstrzygnięta w postępowaniu zażaleniowym. WINB przypomniał, że kwestia trybu prowadzonego postępowania, tj. na podstawie art. 48 Pr.bud. została potwierdzona przez WSA w Kielcach w wyroku z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 327/20 oraz w wyroku NSA z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 186/21, oddalającym skargę kasacyjną od ww. orzeczenia Sądu pierwszej instancji. WINB podkreślił, że organy nadzoru budowlanego stworzyły inwestorowi warunki umożliwiające legalizację samowolnych robót budowlanych, prawidłowo wskazując na art. 48 ust 2 i 3 Pr.bud. Dodał, że inwestor już od chwili uprawomocnienia się ww. wyroku WSA w Kielcach wiedział, że organ będzie prowadził w sprawie postępowanie w trybie art. 48 Pr.bud., a więc mógł również wtedy podjąć działania zmierzające do uzyskania wymaganych dokumentów, a tym samym dążyć do zalegalizowania samowoli budowlanej. Organ odwoławczy zauważył także, że PINB wyznaczając inwestorowi dodatkowe terminy na realizację obowiązku nałożonego postanowieniem z 29 października 2019 r., pouczał, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wydana decyzja rozstrzygająca sprawę w oparciu o art. 48 ust. 4 Pr.bud. Pomimo pierwotnej deklaracji inwestor nie podjął właściwych działań w celu zalegalizowania spornego obiektu. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest jednak obowiązkiem, a uprawnieniem zobowiązanych, z którego w niniejszej sprawie nie skorzystano. WINB wskazał również, że PINB pismem z 2 lipca 2021 r. umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji zwłaszcza, że rozstrzygnięcie dotyczące rozbiórki obiektu zapadło po kilku miesiącach od wydania ww. postanowienia. WINB stwierdził, że istotnym dowodem w prowadzonym postępowaniu jest pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 25 maja 2021 r. informujące, że inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Z uwagi zaś na fakt, że strzelnica sportowa realizowana jest na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestor winien był uzyskać ww. decyzję. WINB podkreślił, że w sytuacji nieprzedłożenia wymaganych dokumentów organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do zastosowania art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr.bud., tj. do nałożenia obowiązku rozbiórki. WINB zaznaczył, że w związku z pismem z 8 marca 2022 r., w którym skarżący podniósł, iż obiekt nie był i nie jest użytkowany jako strzelnica, PINB 29 kwietnia 2022 r. przeprowadził kontrolę tego obiektu. W trakcie czynności stwierdzono, że od czasu kontroli obiektu przeprowadzonej 4 lutego 2020 r. jego zagospodarowanie nie uległo zmianie. Przy bramie wjazdowej znajduje się tablica z informacją o strzelnicy, przy utwardzonym dojeździe znajduje się ustęp drewniany z dołem kloacznym, wiata drewniana oraz tzw. garaż blaszak. Dalej zlokalizowana jest "strefa strzelania" z pawilonem strzeleckim, w której znajdują się kulochwyty (wał ziemny z opon jako szkieletem) oraz przesłony podłużne z opon zasypanych ziemią. Wymiary obiektów i ich usytuowanie nie uległo zmianie. W ocenie WINB, zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do utrzymania w mocy decyzji PINB z 17 stycznia 2022 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obiekty, których istnienie potwierdziła kontrola 29 kwietnia 2022 r. - traktowane jako całość - stanowią strzelnicę sportową otwartą, na wzniesienie której wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że nasypy ziemne nie stanowią budowli, nie wymagają pozwolenia na użytkowanie i dlatego znajdują się poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego, WINB wskazał, że nasyp ziemny traktowany indywidualnie faktycznie nie stanowi obiektu budowlanego. Niemniej w stanie faktycznym niniejszej sprawy nasypy te stanowią urządzenia techniczne wchodzące w skład strzelnicy. WINB wyjaśnił także, że z art. 52 Pr.bud. nie wynika dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, a nakaz taki w pierwszej kolejności powinien być skierowany do inwestora. W konkluzji WINB stwierdził, że pomimo dwukrotnie zmienianego - na wniosek inwestora - terminu wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z 29 października 2019 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem WINB z 18 grudnia 2019 r.) w zakresie przedłożenia żądanych dokumentów, inwestor w ostatecznym terminie do 31 grudnia 2020 r., nie wykonał tego obowiązku. Organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud. zobowiązany był nakazać inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję WINB z 2 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud., przez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji PINB, sytuacji gdy decyzja ta w części nakazującej uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki pozbawiona jest podstawy prawnej; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji PINB, w sytuacji gdy sentencja tej decyzji jest nieprecyzyjna i budzi wątpliwości co do zakresu nałożonego na inwestora obowiązku. Skarżący podnieśli w szczególności, że zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim nakazuje uporządkować teren i przywrócić grunty do stanu pierwotnego nie ma podstawy prawnej, bowiem art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr.bud. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. przewidywał jedynie nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, nie obejmował zaś obowiązku uprzątnięcia terenu. Skarżący zarzucili nadto, że organ nakazał przeprowadzić rozbiórkę przy zachowaniu przepisów ustawy o odpadach, co jest niejasne - budzi wątpliwości odnośnie tego, czy opony należy zutylizować czy tylko rozmontować konstrukcję kulochwytów. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalając skargę, stwierdził, że niesporną okolicznością jest, że "skarżący" nie dysponował pozwoleniem na budowę przedmiotowej strzelnicy. Budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, którego "skarżący" nie posiadał. Zatem obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Kwestia prawidłowego trybu prowadzenia postępowania, tj. na podstawie art. 48 Pr.bud. wynika z prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 327/20 oraz wyroku NSA z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 186/21, oddalającego skargę kasacyjną od tego orzeczenia. Wyrok ten co do zasady wiąże organy i Sąd. Dlatego, zdaniem Sądu, organy prawidłowo wdrożyły procedurę legalizacyjną, gdyż zachodziły podstawy do prowadzenia w stosunku do tego obiektu postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów art. 48 ust. 1-3 Pr.bud. W postępowaniu tym zostały nałożone na inwestora - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. - określone obowiązki, których niewykonanie w terminie stanowiło podstawę do zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr.bud. Sąd Wojewódzki podkreślił, że wobec związania powołanymi wyżej wyrokami WSA i NSA, nie mogło stanowić przedmiotu ponownej oceny to, czy przedmiotowy obiekt w momencie nałożenia na inwestora określonych obowiązków na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. stanowił samowolę budowlaną w rozumieniu tej ustawy. Z kolei nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu treść art. 48 ust. 4 Pr.bud. jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Nie budzi wątpliwości również to, że żaden przepis Pr.bud. nie przewidywał w takim przypadku możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji stwierdził, że podziela stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że stan faktyczny niniejszej sprawy, specyfika przedmiotowego obiektu oraz zakres rozbiórki obejmujący wszystkie obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane i techniczne strzelnicy sportowej, które składają się na jej funkcjonalną całość, takie jak: pawilon strzelecki w postaci wiaty, magazyn - tzn. garaż blaszak, wiata wypoczynkowa, ustęp suchy, przejazd i plac postojowy utwardzony kruszywem, wylewki betonowe na gruncie, kulochwyty i przesłony podłużne wykonane z ziemi i opon - składają się na kwestionowany obowiązek uporządkowania terenu. W kontrolowanej sprawie celem orzeczonego nakazu rozbiórki jest bowiem likwidacja obiektu budowalnego jako całości, która w realiach tej sprawy wymaga uporządkowania terenu. Wbrew zarzutom skargi sentencja decyzji (jej rozstrzygnięcie) jest precyzyjna. Nie budzi również wątpliwości zakres nałożonego na stronę obowiązku. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy organ II instancji bezzasadnie utrzymał decyzję PINB w mocy pomimo jej wadliwości wynikającej z okoliczności, że decyzja ta w części nakazującej uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki pozbawiona jest podstawy prawnej, a nakaz rozbiórki nie został określony w sposób precyzyjny, b) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; 2) prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. "48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1" Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ II instancji, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o nakazie rozbiórki strzelnicy sportowej otwartej, podczas gdy wydana decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej w części odnoszącej się do nakazu uporządkowania terenu i przywrócenia gruntów do stanu poprzedniego, a także pomimo tego, że nakaz rozbiórki nie został określony w sposób precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Na wstępie stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie sformułował żadnych zarzutów odnoszących się do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), mających na celu wykazanie wadliwości w działaniu organu w zakresie wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny, tj. zarzutów związanych z naruszeniem przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Nie zakwestionował przyjętej kwalifikacji prawnej prowadzonych przez niego robót budowlanych, jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, ani faktu, że nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem PINB z 29 października 2019 r., utrzymanym w mocy postanowieniem WINB z 18 grudnia 2019 r. W tym miejscu zauważenia wymaga, że kwestia trybu prowadzenia postępowania - na podstawie art. 48 Pr.bud. - została przesądzona w wyroku WSA w Kielcach z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 327/20 (oddalającym skargę skarżącego na ww. postanowienie WINB) oraz w wyroku NSA z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 186/21 (oddalającym skargę kasacyjną R. O. od ww. wyroku WSA w Kielcach). Tutejszy Sąd w ww. wyroku wskazał, cyt.: "Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zarówno dotyczące przepisów postępowania jak i prawa materialnego sprowadzają się do tego jak należy kwalifikować przedmiot postępowania (strzelnicę) z punktu widzenia prawa budowlanego. Zdaniem organów orzekających i sądu I instancji na posadowienie takiego obiektu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest ono wymagane, nie jest wymagane też zgłoszenie zamiaru budowy takiej strzelnicy. Z rozumowaniem R. O. nie sposób się zgodzić bowiem nie ulega wątpliwości, że wymienionych wyżej elementów strzelnicy nie można rozpatrywać jako osobnych obiektów. Wszystkie muszą być potraktowane jako całość bo to one zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem - stanowią strzelnicę sportową otwartą. Traktowanie istniejących na działce obiektów budowlanych indywidualnie jest pozbawione logiki. Zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego budową m.in. jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Definicja legalna obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt 1 wskazanej ustawy podaje, że jest to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przez budowlę natomiast należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. budowle sportowe (art. 3 pkt 3 ustawy). Trafna jest zatem przyjęta w zaskarżonym postanowieniu kwalifikacja prawna przeprowadzonych przez skarżącego kasacyjnie robót budowlanych zaakceptowana przez sąd wojewódzki. Strzelnica otwarta to obiekt budowlany, budowla na wzniesienie której wymagane jest pozwolenie na budowę. Tym samym chybiony jest także zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 6 tej ustawy przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia". To, że inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 2 maja 2019 r. zatwierdzającą regulamin strzelnicy sportowej jest dla sprawy bez znaczenia gdyż regulamin strzelnicy jest ostatnim, a nie pierwszym etapem organizacji strzelnicy. Najpierw jest potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy, następnie możliwość przystąpienia do jej użytkowania, a na końcu zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Na zakończenie wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego w sprawie prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane stwarzając R. O. warunki umożliwiające legalizację samowolnych robót budowlanych.". Stosownie do art. 170 i art. 171 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Istotą sporu jest natomiast to, że PINB w rozstrzygnięciu decyzji z 17 stycznia 2022 r., wydanej w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 4 Pr.bud., nakazał skarżącemu przeprowadzić rozbiórkę przy zachowaniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a teren po rozbiórce uporządkować i przywrócić grunty do stanu pierwotnego, zgodnie z przeznaczeniem gruntów określonym na mapie ewidencyjnej i w rejestrze gruntów, jako teren gruntów ornych, łąk i lasów. Wokół tego koncentrują się zarzuty skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie skarżący kasacyjnie wskazuje, że decyzja PINB, utrzymana w mocy decyzją WINB, w zakresie, w jakim orzeka, że rozbiórkę należy przeprowadzić przy zachowaniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz że teren po rozbiórce należy uporządkować i przywrócić grunty do stanu pierwotnego, zgodnie z przeznaczeniem określonym w rejestrze gruntów jako teren gruntów ornych, łąk i lasów, została wydana bez podstawy prawnej, co implikowało po stronie Sądu I instancji obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w tej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Pr.bud. Przepis art. 48 ust. 1 Pr.bud. (stosowany odpowiednio w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 4 Pr.bud.) w swojej dyspozycji nie zawiera uprawnienia, które nakazywałoby nałożenie na określony podmiot (inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego - zob. art. 52 Pr.bud.) obowiązku uporządkowania terenu po rozbiórce, prowadzenia rozbiórki przy zachowaniu przepisów ustawy o odpadach, czy też przywrócenia gruntu do stanu pierwotnego, zgodnie z przeznaczeniem gruntów określonym na mapie ewidencyjnej i w rejestrze gruntów, jako teren gruntów ornych, łąk i lasów. Mowa w nim jest tylko o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podnosi się, że organy uprawnione są do orzekania na mocy art. 48 ust. 1 Pr.bud. tylko w zakresie tam przewidzianym, tj. odnośnie rozbiórki obiektu. Komentowany przepis nie daje uprawnienia do nałożenia dodatkowych obowiązków, jak np. zakwestionowane złożonym środkiem zaskarżenia, czy też podwyższenia terenu do stanu poprzedniego, bądź określenia terminu wykonania nakazu rozbiórki (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2575/17; wyrok WSA w Białymstoku z 13 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 432/15 i powołane w nich orzecznictwo). Tym samym uznać należy zasadność zarzutów naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (ww. przepisy nie mogą być podstawą samodzielnego zarzutu kasacyjnego - pkt 1b) skargi kasacyjnej) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Pr.bud. (ww. przepisy należą do kategorii materialnoprawnych wbrew zapatrywaniu autora skargi kasacyjnej - w pkt 1), w zakresie w jakim zmierzały do wykazania, że decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Co zaś tyczy się twierdzenia, że sentencja decyzji organu I instancji nakłada obowiązek w sposób nieprecyzyjny - "organ nakazuje przeprowadzić rozbiórkę przy zachowaniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, co jest niejasne, budzi wątpliwości odnośnie tego, czy opony należy zutylizować czy tylko rozmontować konstrukcję kulochwytów" - to, po pierwsze, w świetle powyższego kwestia ta traci na znaczeniu, po drugie, strona skarżąca kasacyjnie powinna była ew. postawić zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., po trzecie, celem nakazu wydawanego na podstawie art. 48 ust. 1 Pr.bud. jest likwidacja skutków samowoli budowlanej, a więc przywrócenie stanu poprzedniego, tj. stanu sprzed wykonania robót budowlanych; to okoliczności konkretnej sprawy determinują zakres czynności wskazanych w rozstrzygnięciu jako nakaz rozbiórki; obowiązkiem rozbiórki objęte są m.in. kulochwyty i przesłony podłużne wykonane z ziemi i opon; zużyte opony, co do zasady, traktowane są jako odpad; objęte są regulacjami wynikającymi z ustawy o odpadach; nie powinno budzić wątpliwości, że przez posiadacza odpadu powinny zostać usunięte z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (zob. art. 3 pkt 19, art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach). Na marginesie, z akt administracyjnych sprawy wynika, że w stosunku do skarżącego została wydana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 5 listopada 2020 r., nr 2/2020, na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w przedmiocie usunięcia odpadów zgromadzonych na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], o kodzie 16 01 03 - zużyte opony (nie wiadomo czy jest ona ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym). Mając powyższe na względzie oraz fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Pr.bud. oraz art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, stwierdził w części nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z 17 stycznia 2022 r. oraz oddalił skargę w pozostałej części (punkty 1, 2, 3 sentencji wyroku). Bezsprzecznie po usunięciu wady kwalifikowanej decyzji w pozostałej części odpowiadają one prawu. Wobec niewykonania obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, co jeszcze raz należy podkreślić nie jest negowane, zaszły przesłanki do wydania nakazu rozbiórki. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Tego typu rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie "uznania administracyjnego". O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku).