II OSK 608/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1421/24 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu [...] z dnia 28 listopada 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1157 (tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1421/24, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 marca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Zarządu [...] Nr [...] z dnia 28 listopada 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie parkingów wraz z budową dróg wewnętrznych i podziemnym zbiornikiem retencyjnym, na terenie części działek ew. nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na znajdowanie się działek przeznaczonych do zainwestowania nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w granicach obszaru objętego Planem Generalnym [...] na lata 2021-2040 koniecznym stało się zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie parkingów oraz rozbudowie dróg wewnętrznych i podziemnym zbiorniku retencyjnym na ww. działkach do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargą X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.; art. 2 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2023 r. poz. 2110). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z kolei zgodnie z art. 55 ust. 5 Prawa lotniczego zakładający lotnisko użytku publicznego lub, w przypadku istniejących lotnisk użytku publicznego, zarządzający tym lotniskiem opracowuje plan generalny lotniska użytku publicznego stanowiący plan rozwoju tego lotniska, sporządzony na okres nie krótszy niż 20 lat. W myśl natomiast art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. Jeżeli teren zamknięty objęty planem generalnym utraci status terenu zamkniętego, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym dla tego terenu jest obowiązkowe. W świetle powyższego ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na terenie objętym planem generalnym, a w konsekwencji na terenie, dla którego obligatoryjne jest sporządzenie planu miejscowego (zgodnego z planem generalnym), powoduje konieczność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu. Warunkiem zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego jest jednak uprzednie jednoznaczne ustalenie, że nieruchomość przeznaczona pod zabudowę znajduje się na terenie objętym planem generalnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy takie ustalenia przeprowadził i wynika z nich jednoznacznie, że nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy są objęte przedmiotowym planem. Sąd wskazał, że z przekazanych przy piśmie Zarządu [...] z dnia 9 lutego 2024r. dokumentów wynika, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie parkingów wraz z budową dróg wewnętrznych i podziemnym zbiornikiem retencyjnym, znajdują się na terenie objętym Planem Generalnym [...] w [...] na lata 2021-2040. Tym samym zgodzić się, zdaniem Sądu, należy ze stwierdzeniem organu odwoławczego, iż konsekwencją przedmiotowego ustalenia jest to, że konieczne jest zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji do czasu uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego Planem Generalnym [...] w [...] na lata 2021-2040. Rację miał również organ odwoławczy, iż pomimo wadliwego ustalenia przez organ I instancji, że obowiązującym planem generalnym dla [...] w [...] jest dokument pn. "Plan Generalny [...] w [...] na lata 2015-2040", zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu 12 października 2016 r., zasadnym jest utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, albowiem, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Kolegium na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., teren planowanej inwestycji znajduje się na terenie objętym Planem Generalnym [...] w [...] na lata 2021-2040. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd uznał je za bezpodstawne. Podkreślił, że obowiązek zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 Prawo lotnicze, wbrew zarzutom skargi, nie jest związany z pozytywnym zaopiniowaniem przedmiotowej inwestycji przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Wprawdzie Plan Generalny dotyczy lotniska użytku publicznego (art. 55 ust. 5 Prawo lotnicze), jest konsultowany z gminami, których tereny zostały objęte planem generalnym (art. 55 ust. 7 Prawo lotnicze) oraz - jak słusznie wskazała skarżąca - podlega zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu w zakresie zgodności z polityką transportową kraju (art. 55 ust. 8 Prawo lotnicze) to jednak ma niewątpliwie charakter dokumentu publicznego. Ponadto - to co niezwykle istotne w tej sprawie - przewidziany przepisami obowiązek zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma charakter bezwzględny, nie podlega uznaniu organu administracji publicznej ani ocenie pod kątem jego uciążliwości dla inwestora. Stanowczy zakaz kontynuowania tego rodzaju postępowań z woli ustawodawcy dotyczy każdej inwestycji położonej w granicach planu generalnego i wobec jednoznacznego brzmienia powołanych wcześniej przepisów nie podlega weryfikacji z punktu widzenia zasady proporcjonalności czy nadmiernego ograniczenia uprawnień właścicielskich. Przy czym, w ocenie Sądu, skutek w postaci zawieszenia toczących się postępowań o ustalenie warunków zabudowy następuje już ze względu na samo wejście w życie planu generalnego lotniska. Jednocześnie Sąd zauważył, iż pozytywna opinia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, na którą powołuje się skarżąca, została wydana w dniu 12 kwietnia 2021 r. a więc jeszcze przed zatwierdzeniem w dniu 5 lipca 2023 r. planu generalnego. Wbrew zarzutom skargi, przepisy nie przewidują także konsultacji tego planu z właścicielami objętych nim nieruchomości. Ustaleń planu nie może również niweczyć to, że jak wskazuje skarżąca, pozytywne zaopiniowanie części inwestycji nastąpiło już po zatwierdzeniu tego planu - w dniu 29 sierpnia 2023 r., gdyż przepisy art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości nakazują zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego. Z tych też względów, wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły także art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast ewentualne zarzuty co do błędów w ustaleniach planu oraz wnioski co do konieczności jego aktualizacji w trybie art. 55 ust. 10 Prawo lotnicze skarżąca winna kierować do organu odpowiedzialnego za uchwalenie tego planu a nie do organów orzekających w przedmiocie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe jako nieprzydatne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego tj.: 1. art. 86 ust. 7 w zw. z art. 87⁷ ust. 1 pkt 1) lit. d) w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że dla terenów, dla których w planie generalnym lotniska wyznaczono powierzchnie ograniczające przeszkody (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy powyższe przepisy stanowią wyjątek od przepisu art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego, a przepis 87⁷ ust. 1 pkt 1) lit. d) wprost stanowi, że dla terenów na których wyznaczono powierzchnie ograniczające przeszkody możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, po uzgodnieniu projektu takiej decyzji przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji powstał obowiązek zawieszenia postępowania z chwilą zatwierdzenia Planu Generalnego [...] na lata 2021-2040 (dalej: "Plan Generalny"); 2. art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ograniczeniu prawa własności skarżącej do nieruchomości na której skarżąca planuje zrealizować inwestycję niezgodnie z celami u.p.z.p. oraz Konstytucji RP, w zakresie naruszającym istotę prawa własności skarżącej, a także prawa skarżącej do zagospodarowania terenu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 3. art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze oceny materiału dowodowego przez organ, tj. dokumentu w postaci załącznika mapowego "Plan Generalny [...] na lata 2021-2040 - powierzchnie ograniczające wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska" (dalej "Mapa"), a w konsekwencji wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków, że nieruchomość której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy objęta jest Planem Generalnym, podczas gdy prawidłowa ocena Mapy, w tym odpowiednia wykładnia stwierdzeń "powierzchnie ograniczające wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska", ,,powierzchnie ograniczające wysokość" znajdujących się na Mapie, powinna doprowadzić do ustalenia, że nieruchomość leży na terenie dla którego wyznaczono jedynie powierzchnie ograniczające wysokość, co nie jest równoznaczne z położeniem nieruchomości na terenie objętym Planem Generalnym; 2. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie organu od utrwalonej praktyki stosowania prawa polegającej na uzgadnianiu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 87⁷ ust. 1 Prawa lotniczego przez Prezesa ULC dla terenów objętych powierzchniami ograniczającymi wysokość zabudowy (która miała miejsce nie tylko po 5 lipca 2023 r. - dacie zatwierdzenia Planu Generalnego, ale również na gruncie poprzedniego planu generalnego obowiązującego od 2016 r.), pomimo braku jakichkolwiek zmian w przepisach oraz pomimo braku ku temu uzasadnionych podstaw. III. w konsekwencji powyższych naruszeń doszło do obrazy przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy , tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2024 r., znak: [...] i poprzedzającego postanowienia Zarządu [...] Nr [...] z dnia 28 listopada 2023 r., podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a postanowienia uchylone. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o: dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Prezydenta [...]- Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego z dnia 18 stycznia 2024 r. (nr [...]) oraz z dnia 11 sierpnia 2023 r. (nr [...]) w celu wykazania faktu wydawania przez organ I instancji (inną jednostkę) decyzji o warunkach zabudowy pomimo położenia nieruchomości objętej decyzją w zasięgu powierzchni ograniczających wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie [...], wyznaczonej Planem Generalnym [...] na lata 2021-2040 zatwierdzonym przez Ministra Infrastruktury pismem z dnia 5 lipca 2023 r. nr[...], po uzgodnieniu decyzji z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego zgodnie z art. 86 ust. 7 i art. 87⁷ ust. 1 pkt. 1) ustawy - Prawo lotnicze; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka oświadczyła też, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżące X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zrzekło się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Z kolei stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się usprawiedliwione. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy zaznaczyć, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego a to niewłaściwego zastosowania art. 55 ust.9 Prawa lotniczego w zw. z art. 62 ust.2 u.p.z.p. jak i obrazy art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznaczone w petitum skargi kasacyjnej jako I. pkt 2 i 3 zasługiwały na uwzględnienie. Nie jest sporne, iż podstawę prawną postanowień wydanych w przedmiotowym postępowaniu a objętych kontrolą legalności przez Sąd pierwszej instancji stanowił art. 62 ust. 2 u.p.z.p. zastosowany w związku z art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego. W ich uzasadnieniach zgodnie zaś wskazano, że przedmiotowe działki objęte wnioskiem skarżącej spółki znajdują się w obszarze, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro objęte są one Planem Generalnym [...] na lata 2021 - 2040 zatwierdzonym przez Ministra Infrastruktury w dniu 5 lipca 2023 r. To zaś na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. i art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego obliguje organ do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego) nie było wątpliwości prawnych co do tego, że przytoczony powyżej art. 62 ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie m.in. w sytuacji określonej w art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego. Jak wskazał NSA w wyroku z 23 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1476/20: "W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, na organie, do którego wpłynął tego rodzaju wniosek, ciąży wymóg zawieszenia postępowania administracyjnego. Obowiązek taki formułuje art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Normujący powyższą kwestię art. 14 ust. 7 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, co nawiązuje do przypadków stanowiących wyjątek od ogólnej zasady swobody polityki planistycznej prowadzonej przez gminę. Nie może stanowić przedmiotu sporu, że przepisem odrębnym w przedstawionym powyżej rozumieniu jest art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego. Przepis ten przyjmuje, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe dla terenów objętych planem generalnym, którym to pojęciem należy objąć opracowywany przez zakładającego lotnisko użytku publicznego (zarządzającego lotniskiem użytku publicznego) dokument stanowiący plan jego rozwoju, który po konsultacji z gminami, których tereny zostały objęte planem, zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz uzgodnieniu z właściwymi ministrami podlega zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu w zakresie zgodności z polityką transportową kraju (art. 55 ust. 5-8 Prawa lotniczego)." Podobnie NSA na gruncie wskazanych powyżej przepisów wypowiedział się także w wyroku z 25 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1987/20. Niemniej jednak aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd odmienny - vide wyrok NSA z 14 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1472/24, który w pełni akceptowany jest przez skład orzekający NSA w niniejszej sprawie. We wskazanym wyroku NSA przede wszystkim podniósł, że "Kształtowanie treści prawa własności w jej wymiarze publicznoprawnym przez normy ustawy planistycznej nie może naruszać zasady proporcjonalności (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji wszelkie ograniczenia wolności zagospodarowania terenu muszą odpowiadać standardom konstytucyjnym tak pod względem materialnym (w szczególności spełnić test proporcjonalności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jak również standardom formalnym i ustrojowym (co wynika z art. 2 Konstytucji RP)." Dodał, że należyte ogłaszanie prawa jest składową zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). "Ogłoszenie jest także jednocześnie środkiem realizacji postulatu jawności prawa. Przy tym szczegółowe zasady ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a w świetle art. 4 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W żadnym razie w państwie demokratycznym nie można wymagać od jednostek znajomości przepisów, których treść jest dostępna w innej postaci niż forma określona prawem np. w nieoficjalnych publikacjach internetowych (wyroki NSA z 19 października 2011 r. sygn. akt I GSK 853/10, z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I GSK 600/10)." W kontekście zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p. i wynikającego z niego obowiązku zawieszenia postępowania w związku z obowiązkiem sporządzenia dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wskazał w konsekwencji na to, że ma to zastosowanie do sytuacji, kiedy taki obszar został ustalony w sposób odpowiadający wymogom demokratycznego państwa prawnego. Przyjął, że tylko akty normatywne mieszczące się w katalogu źródeł prawa (art. 87 Konstytucji) i podane w odpowiedniej formie do publicznej wiadomości mogą wiązać i wywoływać skutki prawne, a także być podstawą obowiązku ich przestrzegania (art. 83 Konstytucji RP). Stwierdził w efekcie, że plan generalny (plan rozwoju lotniska) –na który przecież powołano się w tej sprawie, ze swej istoty takim aktem nie jest, nie jest też decyzją administracyjną. Z jednej strony (na co zwrócił uwagę NSA) zawiera on regulacje typowo wewnętrzne dotyczące funkcjonowania samego lotniska, z drugiej zaś - na obszarze objętym planem określa on dopuszczalne gabaryty obiektów budowlanych i naturalnych, jak również koncepcję rozwoju przestrzennego wraz z zagospodarowaniem stref wokół lotniska. Plan ten zawiera także powierzchnie ograniczające przeszkody na lotnisku i w jego otoczeniu oraz powierzchnie ograniczające wysokość zabudowy (w skrócie powierzchnie ograniczające). "W tym zakresie plan generalny ma skutek zewnętrzny kształtując prawa i obowiązki osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach stref, w szczególności poprzez określenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy. Te uregulowania dotyczące powierzchni ograniczających mają charakter ogólny i abstrakcyjny". O abstrakcyjnym charakterze tych ustaleń świadczy również art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego, wprowadzający właściwie zakaz wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego planem generalnym lotniska; powodujący, że w sytuacji, kiedy gmina nie uchwali planu miejscowego dla nieruchomości objętej zakresem planu generalnego lotniska jej zabudowa będzie niedopuszczalna, a wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w istocie bezterminowo zawieszone. W konsekwencji NSA we wskazanym powyżej wyroku (biorąc pod uwagę także charakter normatywny planu generalnego) przyjął - a Sąd orzekający w niniejszej sprawie ocenę tę w pełni podziela - że przewidziane w art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego istotne ograniczenie wolności zabudowy wynikające z ustaleń nieogłoszonego dokumentu jest w sposób oczywisty niezgodne z art. 2, art. 87 i art. 88 Konstytucji RP. Podzielając w całości pogląd prawny wyrażony w ww. wyroku NSA z 14 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1472/24, Sąd orzekający w tej sprawie uznał więc, że należy odmówić tutaj zastosowania art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego jako pozostającego w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP (idąc tym samym dalej niż zarzuty sformułowane w rozpoznawanej skardze). Brak ogłoszenia tego dokumentu (odpowiedniej publikacji) wyklucza bowiem, aby mógł on być w analizowanym stanie prawnym bezpośrednim źródłem ograniczeń wolności zagospodarowania terenu. Postępując w ten sposób (tj. odmawiając zastosowania wskazanego przepisu ustawy) i biorąc pod uwagę m.in. pogląd NSA wyrażony w wyroku z 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 860/15, dotyczący wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny rozwiązań prawnych przyjętych w ustawach, i zauważa, że sąd administracyjny dokonując wykładni przepisów prawa w danej sprawie, jest obowiązany stosować wynikającą z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, ustrojową zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. "Obowiązek przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, istnieje, gdy sąd ma wątpliwości co do tej zgodności (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, niepublikowany, treść (w:) Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39)." Brak jest natomiast uzasadnienia dla tezy o wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP. Gdy przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją RP, sąd rozstrzygający sprawę ma uprawnienie do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, a to bezpośrednie zastosowanie polegać może na prokonstytucyjnym stosowaniu przepisu ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją RP. Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji RP także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją RP. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (patrz wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3193/14 i powyżej przywoływany z 14 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1472/24). Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok wydany został w szczególności z naruszeniem art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. skoro zastosowane przepisy a przede wszystkim ich wykładnia- pozostawała w oczywistej sprzeczności z Konstytucją RP. Dlatego też należało uchylić zaskarżony wyrok. Jedynie informacyjnie w tym miejscu należy zaznaczyć, że mimo iż Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu czyni to według stanu prawnego z daty wydania tegoż aktu, nie uwzględniając zmian stanu prawnego i faktycznego powstałego po jego wydaniu, to zaistniała okoliczność dotycząca tego, że ww. przepis art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego został uchylony ustawą z dnia 5 grudnia 2024 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze, a nowelizacja ta weszła w życie z dniem 25 stycznia 2025 r. (Dz. U. z 2025 r. poz. 31), jedynie wzmacnia stanowisko wyrażone w tym wyroku. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej jako pozbawione doniosłości prawnej nie miały wpływu na wynik tej sprawy. Stąd też nie było potrzeby szczegółowego odnoszenia się do nich w motywach tego orzeczenia. Niemniej jednak przedstawione do skargi kasacyjnej z wnioskiem o ich dopuszczenie dowody z dokumentów w postaci dwóch pozytywnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla innych podmiotów wbrew stanowisku skarżącej Spółki nie świadczą o naruszeniu przez organ art. 8 § 2 k.p.a., który statuuje zasadę, iż organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych- patrz wyrok NSA z 18 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2577/22. Z takim przypadkiem postępowania organu nie mamy jednak do czynienia przy wskazywanych dwóch decyzjach o ustalenie warunków zabudowy a przede wszystkim w założeniu nie można mówić w tym przypadku o takim samym stanie faktycznym i prawnym co wprost wynika z treści tych decyzji. Poza tym zasady tej nie stosuje się w sytuacjach, gdy w sprawie indywidulanej zapadło dotychczas tylko jedno, dwa nawet trzy orzeczenia. Trudno bowiem w takiej sytuacji mówić o "utrwalonej praktyce" organów lecz o jednostkowych przypadkach. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej (a tak postąpiono w tej sprawie), uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w tym przepisie, możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyroki NSA: z 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04; z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1494/07). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz uchylił zaskarżone postanowienie jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Orzekając ponownie w sprawie organ pierwszej instancji obowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną powyżej ocenę i przystąpić do rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. W tych warunkach, na podstawie 188 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zamieszczone w pkt 2 sentencji wyroku podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.